糾正“紅頭文件”違法,修法不是關(guān)鍵

時(shí)間:2014-04-03 10:36   來源:新京報(bào)

  《行政訴訟法》去年底首次提請審議以來,圍繞違法“紅頭文件”的糾正問題,一再引發(fā)爭論。據(jù)《人民日報(bào)》報(bào)道,大多數(shù)學(xué)者贊成行訴法修正案草案的規(guī)定,即公民在民告官時(shí)可以一并請求附帶審查規(guī)范性文件合法性,也有專家認(rèn)為,行政訴訟不應(yīng)當(dāng)一味強(qiáng)調(diào)保護(hù)公民權(quán)益功能,也應(yīng)強(qiáng)調(diào)維護(hù)行政管理秩序的功能。

  以維護(hù)管理秩序而反對強(qiáng)調(diào)法院的規(guī)范審查功能,這無疑值得商榷。放眼世界,強(qiáng)調(diào)法院對包括“紅頭文件”在內(nèi)所有行政行為的規(guī)制功能,是法治發(fā)展的不二選擇。

  不過,這倒不意味著一定要修改目前的法律規(guī)定,來強(qiáng)化法院的審查職能。實(shí)際上,按照現(xiàn)行行訴法及其司法解釋的規(guī)定,法院審理行政案件,依據(jù)法律、法規(guī),參照規(guī)章,并可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章和其他規(guī)范性文件。這就意味著,在行政訴訟中,法院發(fā)揮的空間不小,有權(quán)力且有責(zé)任審查規(guī)章及其他“紅頭文件”的合法性,只有經(jīng)審查合法有效的,方可作為裁判依據(jù)。

  相較之行訴法修正案草案關(guān)于“紅頭文件”一并提請審查的規(guī)定,現(xiàn)行行訴法的規(guī)定不論在立法理念還是在立法技術(shù)上,至今仍有值得贊嘆之處,欽佩那個(gè)時(shí)代的立法智慧和膽識。

  一是在啟動(dòng)主體上,現(xiàn)行行訴法沒有限定,實(shí)踐中既可以是起訴的當(dāng)事人主張或申請,也可以是法院依職權(quán)審查,而修正草案強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人一并提請審查,靈活性無疑變得狹窄。二是在審查范圍上,現(xiàn)行行訴法是“參照”規(guī)章,而修正案草案在一并提請審查范圍上,僅僅指向了規(guī)章之外的一般規(guī)范性文件,而把國務(wù)院部門和地方政府規(guī)章排除在提請審查的范圍之外,給人一種賦予“規(guī)章”在訴訟中“審判依據(jù)”地位的感覺,這更是對現(xiàn)行法的后退,給了實(shí)踐中錯(cuò)綜復(fù)雜的規(guī)章“合法”侵害公民合法權(quán)益的空間。三是在審查效力上,現(xiàn)行行訴法規(guī)定審查基礎(chǔ)上的“參照”適用,并未規(guī)定法院的處理方式和權(quán)限,實(shí)踐中也較為靈活,賦予了法院在裁判文書中直接確認(rèn)規(guī)章或“紅頭文件”部分內(nèi)容或條款違法或無效的權(quán)力,而修正案草案規(guī)定經(jīng)審查不合法的,除了不得作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)外,還得轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)處理,對法院的審查效力進(jìn)行了限制。

  那么現(xiàn)行法既然很好,為何實(shí)踐中對“紅頭文件”又規(guī)制嚴(yán)重不足呢?主要原因在于,在面對違法“紅頭文件”時(shí),法律雖然賦予了法官審查合法性的權(quán)力,但現(xiàn)實(shí)卻往往不允許法官乃至法院行使這樣的權(quán)力。法官受制于自身地位,能回避違法紅頭文件,直接適用上位法否定違法行政行為已屬難能可貴,更別說在裁判文書中直接宣布“紅頭文件”違法了。

  因而,筆者認(rèn)為,現(xiàn)行行訴法關(guān)于規(guī)章和“紅頭文件”的審查規(guī)定仍然閃爍著耀眼的光芒,需要修改和完善的,一個(gè)是細(xì)化操作標(biāo)準(zhǔn),使得法官有章可循,另一方面則有賴于司法體制改革,讓法官的腰桿真正堅(jiān)挺起來。(劉行)

編輯:張潔

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