在抗災(zāi)中成長：從非典到雪災(zāi)看我國應(yīng)急體系建設(shè)

（新華視點(diǎn)）在抗擊災(zāi)難中成長——從非典到雪災(zāi)看我國應(yīng)急體系建設(shè) 

　　資料圖片：2005年7月22日至23日，國務(wù)院在北京召開全國應(yīng)急管理工作會議。中共中央政治局常委、國務(wù)院總理溫家寶出席會議并發(fā)表重要講話。 新華社記者高潔攝

　　新華網(wǎng)北京２月２９日電（記者劉剛、李柯勇、劉健）在許多方面，今年年初這場罕見的低溫、雨雪冰凍災(zāi)害都會使人想起５年前的非典疫情。這兩場重大災(zāi)害，分別發(fā)生在本屆政府組建之初和任期結(jié)尾。

　�。的陙�，從應(yīng)對非典、禽流感、臺風(fēng)、礦難，到雪災(zāi)的挑戰(zhàn)，我國公共危機(jī)應(yīng)急體系由創(chuàng)建到發(fā)展，在一次次考驗(yàn)中得到磨煉，在一次次教訓(xùn)總結(jié)中不斷完善。正如恩格斯所說，一個聰明的民族，在災(zāi)難和錯誤中學(xué)到的東西會比平時多得多。

　　災(zāi)難關(guān)頭，渴望光明。政府公共信息服務(wù)，有如黑夜明燈，這盞燈需要不斷增光發(fā)亮

　　整整１２天被圍困在“冰雪孤城”中的特殊經(jīng)歷，將長久地印刻在湖南郴州市民心里。家住北湖區(qū)的張曉剛回憶，雪災(zāi)中他最感動的是當(dāng)?shù)卣�府部門送給他一臺小收音機(jī)。他說，“當(dāng)信息渠道中斷時，那種孤獨(dú)和茫然，比停水停電帶來的生活困難更可怕�！�

　　及時了解災(zāi)情信息和救災(zāi)進(jìn)度，成為應(yīng)對重大災(zāi)害的“減壓閥”。在最艱難的時候，成千上萬的災(zāi)區(qū)群眾從報道中了解到中央領(lǐng)導(dǎo)同志趕赴一線指揮抗災(zāi)的行蹤，了解到人民子弟兵與冰雪搏斗的壯舉，他們因此更堅(jiān)定了必勝的信心。

　　信息公開、暢通、及時，是這次抗擊雪災(zāi)成功的經(jīng)驗(yàn)之一。為吸取美國、加拿大特大雪災(zāi)教訓(xùn)，根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批示精神，國務(wù)院應(yīng)急辦在去年１２月１１日就發(fā)出了開展暴風(fēng)雪應(yīng)對準(zhǔn)備工作檢查的緊急通知，組織有關(guān)地方和部門，針對薄弱環(huán)節(jié)加強(qiáng)整改。此后，隨著天氣形勢變化和災(zāi)情進(jìn)展，自去年１２月１９日至今年１月２１日，連續(xù)發(fā)出５個預(yù)警和加強(qiáng)防范應(yīng)對工作的通知，一些重要工作部署在中央門戶網(wǎng)站上陸續(xù)公布。

　　同時，廣東等地利用氣象短信發(fā)布平臺，緊急發(fā)送了幾千萬條交通提示短信；鐵道、公安、交通等部門及時啟動信息協(xié)調(diào)機(jī)制，利用專門信息平臺負(fù)責(zé)跨省區(qū)協(xié)調(diào)工作，同時還每天召開新聞發(fā)布會，集中發(fā)布最新道路交通情況。

　　信息公開的背后是大災(zāi)考驗(yàn)催生的執(zhí)政新理念。在抗擊非典關(guān)鍵時刻，黨中央、國務(wù)院正是從信息公開入手，采取果斷措施，扭轉(zhuǎn)了被動局面。此后，通過各種渠道迅速及時地將有關(guān)信息傳達(dá)給公眾、在積極引導(dǎo)輿論中組織和動員群眾，成為我國應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)的通行做法。

　　從某種意義上來說，發(fā)端于２００４年初的禽流感疫情，比非典防控難度更大。而在當(dāng)年１月２７日，在首例禽流感病例確診當(dāng)日，有關(guān)部門就公布了消息，并提出相應(yīng)措施。積極應(yīng)對禽流感的舉措有效遏制了疫情傳播。聯(lián)合國糧農(nóng)組織顧問勞倫斯·格利森對中國政府及時公開疫情的做法及采取的措施給予了積極評價。

　　加快行政管理體制改革，完善各類公開辦事制度，提高政府工作的透明度和公信力。黨的十七大報告明確提出，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

　　然而，要使這一理念深入人心，尚需努力。特別是在這場歷史罕見的災(zāi)害應(yīng)對中，信息及時公開尤顯重要。記者曾到有的單位采訪，個別負(fù)責(zé)人不僅不提供信息，還斥責(zé)記者“添亂”。

　　這些都在提醒我們，及時、恰當(dāng)?shù)匕l(fā)布災(zāi)情信息，有待于政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任莫于川說，今年５月１日起施行的政府信息公開條例，是我國行政公開法制建設(shè)的新起點(diǎn)。及時、準(zhǔn)確地發(fā)布信息，將是考量政府是否忠實(shí)履行職責(zé)的重要標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)急信息的速度和準(zhǔn)確性將因此而提高。

　　抗災(zāi)救援，兵貴神速。應(yīng)急機(jī)制增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力，經(jīng)受考驗(yàn)，打破條塊分割勢在必行

　　與非典形成鮮明對比的是，在這場波及２０個省區(qū)市、影響１億多人口的冰雪災(zāi)害中，始終沒有出現(xiàn)大范圍的社會恐慌和人員傷亡，這不能不說是一個奇跡。

　　這兩次重大事件說明，凡事預(yù)則立。抗擊非典讓人們認(rèn)識到各級政府必須更加重視履行社會管理和公共服務(wù)職能，有效處置突發(fā)公共事件。黨中央、國務(wù)院在深刻總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)、科學(xué)分析公共安全形勢的基礎(chǔ)上，審時度勢，作出了全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的重大決策。

　�。玻埃埃衬瓯緦谜�府上任之初就開始了全國應(yīng)急體系建設(shè)。當(dāng)年，國務(wù)院辦公廳成立了應(yīng)急預(yù)案工作小組。２００５年１月，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論通過，年末成立了國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室。２００７年８月，全國人大常委會通過《突發(fā)事件應(yīng)對法》。

　　與此同時，各級政府、各個行業(yè)加強(qiáng)了關(guān)于突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。全國共制訂各級各類應(yīng)急預(yù)案１３０多萬件，基本覆蓋了各地常見的各類突發(fā)事件，形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制。時隔５年，我國政府的應(yīng)對公共危機(jī)體系建設(shè)、應(yīng)對能力有了明顯加強(qiáng)。

　　２００７年，我國煤礦百萬噸死亡率由２００２年的４．９４下降到１．４８５；全國信訪總量和群體性事件的發(fā)生起數(shù)和參與人數(shù)持續(xù)下降；有效防控了高致病性禽流感疫情、妥善處置了松花江水污染事件，有效應(yīng)對了淮河流域特大洪澇災(zāi)害和超大型強(qiáng)臺風(fēng)襲擊等重特大突發(fā)公共事件。

　　這次雪災(zāi)時間長、強(qiáng)度烈、范圍廣，更是考驗(yàn)了政府的應(yīng)急能力。黨中央、國務(wù)院正確決策，鎮(zhèn)定應(yīng)對。

　　自１月１０日至２月２日，南方地區(qū)連續(xù)４次暴降雨雪，歷史罕見。厚達(dá)４０厘米的冰凍將電線壓垮，以電氣化機(jī)車為主的京廣大動脈癱瘓了。國務(wù)院辦公廳連續(xù)發(fā)出加強(qiáng)鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸銷售、煤炭生產(chǎn)供應(yīng)、雨雪天氣交通保障、電力需求管理等四個緊急通知，各地各部門按照國務(wù)院統(tǒng)一部署，及時采取了一系列有力措施，控制事態(tài)進(jìn)一步發(fā)展。

　�。痹拢保谷�，電監(jiān)會發(fā)出關(guān)于應(yīng)對暴風(fēng)雪天氣的緊急通知；１月２１日，全國電力企業(yè)全面進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)；１月２９日，全國大面積停電領(lǐng)導(dǎo)小組果斷決定并報國務(wù)院后，啟動貴州省大面積停電Ⅰ級響應(yīng)……面對不斷變化的形勢，一道道“非常措施”果斷作出。

　　２月８日，全國１６９個停電縣基本恢復(fù)供電�！皼]有應(yīng)急體系、應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)，作出這種超常規(guī)的決策是不可想象的。”電監(jiān)會首席工程師顧峻源這樣說。

　　全國各地電煤告急，國務(wù)院迅速成立煤電油運(yùn)和搶險抗災(zāi)應(yīng)急指揮中心，從２月１日開始，集中１０天左右的時間，突擊搶運(yùn)電煤，全國鐵路幾乎所有敞車用于電煤運(yùn)輸。幾天中，全國鐵路電煤發(fā)送量連續(xù)超過４．２萬車，同比超過１．４萬余車，歷史紀(jì)錄被不斷刷新。

　　從保障通信暢通到為受阻群眾提供免費(fèi)食宿，各種應(yīng)急機(jī)制紛紛啟動后，災(zāi)情和災(zāi)情導(dǎo)致的負(fù)面影響得到了有效控制。

　　但如同任何新生事物一樣，尚處于發(fā)展階段的應(yīng)急體系建設(shè)，仍然需要不斷完善。反思抗雪救災(zāi)的教訓(xùn)，不難發(fā)現(xiàn)條塊分割、利益多元的弊端。突發(fā)事件來臨，由誰來提出處置動議？誰來整合跨部門、跨區(qū)域的應(yīng)急預(yù)案？遇到人事變動，崗位責(zé)任制如何落實(shí)？

　　這一連串疑問的背后，是一些地方在雪災(zāi)之初，應(yīng)急工作不到位的事實(shí)：個別公路收費(fèi)站全然不顧已經(jīng)排起長龍的車隊(duì)，人為增加道路擁堵；有的區(qū)域和行業(yè)間應(yīng)急預(yù)案，銜接不暢；基層應(yīng)急部門沒有應(yīng)急狀態(tài)下組織指揮的職責(zé)，眼看著錯失抗災(zāi)良機(jī)……

　　如何加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)以增強(qiáng)綜合減災(zāi)能力將成為今后應(yīng)急工作的一個重點(diǎn)。這將涉及相關(guān)法律政策的制訂、組織職能調(diào)整等多方面的工作。抗擊冰雪的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)會促進(jìn)應(yīng)急體系建設(shè)加速。

　　災(zāi)后重建，未雨綢繆。實(shí)施綜合減災(zāi)戰(zhàn)略，重在風(fēng)險防范，科學(xué)發(fā)展任重道遠(yuǎn)

　　在雪災(zāi)中，由于電路中斷，不少地市的黨委政府都不得不點(diǎn)著蠟燭開會。實(shí)際上，在雪災(zāi)期間各地關(guān)于防災(zāi)物資不足的消息不時傳出：有的縣城商店里找不到一個手電筒；有的婦產(chǎn)科醫(yī)院連自備電源都沒有，只能緊急轉(zhuǎn)移產(chǎn)婦；有的城市只有電影院有一臺小型發(fā)電機(jī)……

　　缺少的不僅僅是電。在抗擊非典過程中，人們對基層公共衛(wèi)生防疫體系的重要性重新有了認(rèn)識。此后，加強(qiáng)以民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)被提高到國家戰(zhàn)略層面。５年后，“保交通、保供電、保民生”成為抗雪救災(zāi)的主要目標(biāo)和任務(wù)，再次提醒人們經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“短板”。

　　重慶市社科院研究員胡玻認(rèn)為：“應(yīng)急儲備不足，與我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展形成了鮮明對比，折射出應(yīng)對災(zāi)難的意識和能力還有待提高。改革開放３０年，大家都認(rèn)識到‘發(fā)展是硬道理’的重要性，但是對‘發(fā)展要有安全性、持續(xù)性’的認(rèn)識有待加深。”

　　應(yīng)對各種自然災(zāi)害，目前我們依然缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)，還沒有總結(jié)出帶有規(guī)律性的科學(xué)理論，但實(shí)踐中的許多事例已經(jīng)給我們敲響了警鐘。作為我國最早的高速公路之一，京津塘高速路寬２６米，緊急停車道寬２．５米，比現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)分別少了２米和１米，這一差距使得這條高速公路事故頻發(fā)。

　　在此次抗雪救災(zāi)中，鐵路系統(tǒng)電煤發(fā)送量創(chuàng)歷史新高的背后，人們也看到，我國目前人均鐵路里程只有５７毫米，運(yùn)輸市場需求持續(xù)增長和鐵路發(fā)展滯后的矛盾已經(jīng)非常明顯。南方能源結(jié)構(gòu)依賴電煤供應(yīng)，則加劇了運(yùn)輸矛盾。發(fā)展包括核能、風(fēng)能、太陽能在內(nèi)的多重能源，已迫在眉睫。

　　“生產(chǎn)和建設(shè)當(dāng)中的失誤要引以為戒。”在雪災(zāi)期間，國務(wù)院應(yīng)急管理專家組成員、國家減災(zāi)委員會專家委副主任史培軍，曾兩度趕赴災(zāi)區(qū)實(shí)地察看災(zāi)情和調(diào)研減災(zāi)行動。他說，“一些屬于亞熱帶的農(nóng)區(qū)，引進(jìn)熱帶魚種，損失慘重；一些地方的電線、電桿設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低，不足以應(yīng)付巨災(zāi)�！�

　　史培軍認(rèn)為，災(zāi)后重建，要以加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，要把提高防災(zāi)抗災(zāi)能力和意識放到首位。這其中既包括戰(zhàn)略發(fā)展布局的調(diào)整，科研能力的提高，也包含產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，要尊重科學(xué)規(guī)律，不能盲目發(fā)展。

　　“雪災(zāi)給予我們的啟示實(shí)在太多，關(guān)鍵一條就是要進(jìn)一步增強(qiáng)科學(xué)發(fā)展意識。”史培軍說，“綜合減災(zāi)重在防范，要使減災(zāi)與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合，協(xié)調(diào)發(fā)展與減災(zāi)間的矛盾，這樣才能夠讓我們今后面對巨災(zāi)時更加從容，更加有條不紊�！�

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