審計署報告：上海社保案201億元資金投向房地產(chǎn)

　　事實遠比已知的觸目驚心。

　　就在上海社保案漸入尾聲，主要涉案人員已進入司法審判程序之際(據(jù)新華社2006年9月至2007年12月期間報道，原上海市社保局局長祝均一，已獲刑18年；原福禧集團董事長張榮坤，已開庭審判；原上海市市委書記陳良宇，已被免職接受調(diào)查)
，記者獲得一份國家審計署所做的2007年第86號《上海市社保基金運營及管理情況專項審計》報告。

　　該報告系統(tǒng)揭示了自上世紀90年代上海市社保制度建立至2006年7月17日上海市社保案發(fā)之日止，上海社�；�金真實的運營及管理情況。

　　報告所披露的社�；�金整體狀況遠比此前所暴露的福禧個案更為觸目驚心：“多年來，上海市社保局共計運營基本社會保險基金、企業(yè)年金、小城鎮(zhèn)保險等8個險種的社保資金，金額共計達329.44億，截至2006年7月17日，尚未收回的資金達255.41億，占運營資金余額387.31億元的66%�！�

　　根據(jù)報告，這些違規(guī)運營的社保資金大量投向了和國家宏觀政策導向不符的產(chǎn)業(yè)領域——比如房地產(chǎn)業(yè)。

　　“截至2006年7月17日，對44家房地產(chǎn)企業(yè)貸款余額201.25億，社保資金甚至給不法商人和企業(yè)提供了大量的資金支持。”

　　更有甚者，上海社保局一方面曾試圖弄虛作假掩蓋投資損失，另一方面又曾試圖掩蓋投資收益�！芭�虛作假掩蓋損失9262.2萬”，“長期兩套報表，瞞報增值收益31.22億”。

　　對于自1991年起步的中國養(yǎng)老保險改革，18年間爭議不斷，圍繞社保資金該如何運營在業(yè)界一直存在兩種觀點。

　　一種觀點認為，鑒于我國龐大的人口老齡化壓力，社保資金未來存在巨大的支付壓力，因此應當在完善制度建設的前提下允許社保資金投資運營；另一種觀點則認為，社保資金是“養(yǎng)命錢”，不可輕舉妄動，應嚴格限制投資運營，以避免可能帶來的投資損失風險。

　　原上海社保局局長祝均一是前一觀點的代表人物，一直以強硬的改革派面目示人。但現(xiàn)在看來，祝顯然忽視了上述兩種觀點既有交鋒的一面，更有統(tǒng)一的一面，即在具有完善制度和陽光規(guī)則的前提下，保障社保資金的安全運作。

　　眼前的這份上海社保審計報告為人們展示了一個“壞的樣本”：在不透明的制度下，社保資金不僅無法遏制投資沖動，長期大量違規(guī)投資，而且在投資領域、投資程序、投資收益分配等各個環(huán)節(jié)，無不存在嚴重問題。

　　更讓人憂心的是：此種狀況不獨上海，全國其他地方亦相去不遠。

　　2007年11月，國家審計署對全國29個省(區(qū)、市)社�；�金的專項審計結果顯示，1999年前發(fā)生的違規(guī)金額為23.47億元，2000年以來發(fā)生的違規(guī)金額則高達47.88億元。

　　違規(guī)運營329億

　　1991年，按照國家社會保險改革的要求，上海市陸續(xù)建立了五項基本社保制度(基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險)和企業(yè)年金制度。此外在1999年前后，上海基于地區(qū)特性，還相繼設立了小城鎮(zhèn)社會保險、小企業(yè)欠薪保障金、外來從業(yè)人員綜合保險等地方性社保制度。

　　1993年，前身為上海市社保局的上海市社會保險管理局成立。至此，上海開始采取五險合一制度，即除醫(yī)保、殘疾人保障、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險外，其余的社會保險資金都由上海市社保局統(tǒng)一管理。

　　從此，正如審計報告中所指出的“沒有收支兩條線，市財政局也沒有參與日常監(jiān)督管理，僅對社�；�金年度決算進行復核和匯總上報”那樣，數(shù)額龐大的社保資金從征繳到發(fā)放，到管理監(jiān)督，整個環(huán)節(jié)均操控在上海市社保局一個部門手中。

　　此種被審計署斥為“一門式管理，一支筆批條子”的管理方式，為日后的種種亂象埋下了伏筆。

　　經(jīng)過整整一年半(2006年7月—2007年12月)的審計，國家審計署得出了如下結果：“上海市社保局共運營8種社保資金，共計329.44億，截止2006年7月17日，尚未收回255.41億，占余額387.31億元的66%�！�

　　這其中，違規(guī)運營數(shù)額最大的是企業(yè)年金基金和地方性社�；�金，分別高達132.73億和175.91億，占違規(guī)運營金額總額的93%。

　　審計報告顯示：“上海市社保局違規(guī)運營企業(yè)年金基金132.73億。其中委托銀行向哈爾濱百聯(lián)德泓商業(yè)廣場有限公司等發(fā)放貸款100.43億，向沸點發(fā)放和展期24億，通過中泰信托等機構發(fā)放貸款8.3億，截至2006年7月17日，尚未收回96.05億�！�

　　上海市社保局手握多少企業(yè)年金一直秘而不宣。據(jù)2005年上海社保局副局長鮑淡如公開透露，當時上海社保局所掌握的年金數(shù)字是110億元。累積至2007年底，據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，總額在150億元左右。由此可推斷，社保局基本把全部家底都拿出去“當”了。

　　地方性社保資金則是另一個“錢庫”。

　　自1999年11月，上海市頒布《上海市小企業(yè)欠薪基金試行辦法》始，在2002年和2003年，上海市相繼頒布了《上海市外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》《上海市小城鎮(zhèn)社會保險暫行辦法》等三項地方法規(guī)，建立了地方性社保制度。其間關于基金管理做了如下規(guī)定：開立專戶，專款專用，任何部門、單位和個人不得轉借、挪用、侵占，而對資金運營則只字未提，成為留白地帶。

　　審計報告顯示：“上海市違規(guī)運營地方性社�；�金175.91億。其中，使用小城鎮(zhèn)社會保險基金169.06億，向沸點、帝泰發(fā)放委托貸款157.06億；使用小企業(yè)欠薪保障金發(fā)放委托貸款1.85億；使用外來從業(yè)人員綜合保險基金發(fā)委托貸款5億。上述地方性社保基金中有141.56億尚未收回�！�

　　如此操作的重要原因是，上海的企業(yè)年金制度一度被譽為“領先改革的制度”，其關于投資運營的規(guī)定遠較基本養(yǎng)老保險更為寬松，而地方性社保資金由于國家相關法律不完善，也更容易找到運作縫隙。

　　比如，企業(yè)年金制度的基本法規(guī)依據(jù)是2004年10月勞動和社會保障部頒布的《企業(yè)年金試行辦法》，其中規(guī)定，企業(yè)年金基金可以按照國家規(guī)定投資運營。

　　該辦法允許企業(yè)年金投資的前提是引入市場化年金運營框架，建立“四種人”制度——通過企業(yè)年金的管理關系中的受托人、托管人、投資管理人、賬戶管理人，形成制衡關系，打破政府社保部門大權獨攬的局面。

　　而當時上海的情況并非如此——自2002年，上海市社保局設立企業(yè)年金中心這一隸屬于社保局的事業(yè)單位以來，其一手掌控了上海市幾乎所有的企業(yè)年金。

　　除上述兩項巨額挪用外，上海市社保局還挪用了基本社會保險基金20.8億元。

　　審計報告顯示：“自2005年起，使用失業(yè)工傷保險基金和促進就業(yè)資金委托銀行發(fā)放貸款20.8億，其中失業(yè)工傷保險資金10.8億，促進就業(yè)專項資金5億，截至2006年7月17日，尚未收回17.8億�！�

　　201億投向房地產(chǎn)

　　在高達300多億的違規(guī)運營背后，更令人咂舌的是2/3以上的社保資金都違規(guī)投入了房地產(chǎn)行業(yè)。

　　審計報告顯示：“截至2006年7月17日，社保資金對44家房地產(chǎn)企業(yè)貸款余額高達201.25億�！�

　　201.25億意味著什么？據(jù)上海市銀監(jiān)局的統(tǒng)計，上海市全年的房地產(chǎn)企業(yè)信貸量不到1000億�？梢�201億足以改變整個上海房地產(chǎn)信貸市場的大局。

　　這些社保資金違規(guī)入市的結果就是這樣一個“巧合”：上海市社保資金投入房地產(chǎn)行業(yè)的時間段和上海房地產(chǎn)市場走強的時間段幾乎完全吻合！

　　據(jù)了解，上海社保資金運營分三個階段，其自2002年起進入擴大運營階段。而此時正是上海市房地產(chǎn)市場逐漸走強之時，乃至于引起央行等國家機構多次發(fā)出預警信號，要求嚴格執(zhí)行國家宏觀調(diào)控政策。

　　大量社保資金入市顯然對上海樓市升溫起到了推波助瀾的作用�！盎�金的投向和國家有關宏觀政策導向不合。”審計報告中這樣強調(diào)。

　　審計報告就此問題進行了詳細披露，比如2003年，央行出臺“121”文件，明確提出各商業(yè)銀行要嚴格控制豪宅別墅等高檔物業(yè)信貸，但是，社保資金同期卻逆向而行，向永德等12個別墅項目貸款25億。

　　而且，這201億中的大部分投向了國家嚴格限制的不合貸款條件的房地產(chǎn)企業(yè)。

　　根據(jù)“121文件”等調(diào)控措施規(guī)定，銀行發(fā)放開發(fā)貸款時要求必須“四證齊全”、“開發(fā)項目資本金不得低于35%”，“發(fā)放的貸款不得跨區(qū)使用”等。

　　而審計報告透露出，上海社保資金隨意放寬貸款條件發(fā)給不符合條件的企業(yè)，共有159.07億貸款發(fā)放給了36家不合條件的地產(chǎn)相關企業(yè)。

　　三重風險

　　從1994年委托上海市浦東發(fā)展銀行運營至今，上海社保資金的投資運營一直處于隱秘地帶，基本沒有像專業(yè)金融機構那樣相對完善的風險控制機制，其風險自然不言而喻。

　　審計報告舉了這樣一個例子：在一次資本市場運作中，由于社保局對委托運營資金缺乏監(jiān)控，社�；�金損失高達9262.2萬元。

　　其具體事實是，2001年7月，社保局拿出企業(yè)年金2億元，委托華鑫證券進行運作，由上海儀電集團擔保。后來，華鑫證券通過國債回購質(zhì)押的方式將1.3億挪做他用，最后無法償還。

　　為了掩蓋這筆資金損失，儀電集團將其擁有的賬面價值5197.17萬資產(chǎn)評估為20052.萬元，通過法院判決，以儀電集團下屬企業(yè)作為欠費抵押的方式，將資產(chǎn)抵押給社保局，以此來掩蓋違規(guī)投資造成的資金損失。

　　“該資產(chǎn)按照重新評估價格10790.3萬計算，社保資金損失了9262.2萬元�！睂徲媹蟾骘@示。

　　除了違規(guī)運營帶來的風險之外，社保資金本身亦管理混亂。

　　在1998年以前，各地的社保局、社保中心等社保機構是由社�；�金中提取管理費維持運轉，1998年的27號文則明確規(guī)定社保經(jīng)辦機構不得從地方社�；�金中提管理費，由財政全額撥款維持運作。

　　但是，上海社保局并未遵守這一規(guī)定，而是“通過違規(guī)列支經(jīng)辦機構經(jīng)費9.7億元等方式，擠占挪用社保資金16.94億”。

　　而多險種合一的管理制度也造成了一定風險，“自1999年來，社保局將基本養(yǎng)老保險基金違規(guī)劃轉到其他社保基金43.59億”。

　　此外，上海社保局還大量存在以物抵費的情況。此次審計就發(fā)現(xiàn)了以物抵繳欠費37.8億。

　　15年投資路

　　縱觀上海社保的投資歷史，大規(guī)模的投資起步于1994年，15年之路顯示，無論在投資領域、投資程序，還是投資收益分配等各個環(huán)節(jié)，此前由少數(shù)人決斷，缺乏監(jiān)督的運營模式都是一個錯誤的方向。

　　1994年，浦發(fā)銀行在政府的同意下成立了社�；�金部，專司負責運營社�；�金，此為上海社保資金投資的第一階段。

　　社�；�金這一托管運營模式，曾寫進1994年頒行的《上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險辦法》�！掇k法》第四十一條稱：“養(yǎng)老保險基金的增值運營委托上海浦東發(fā)展銀行進行�！�

　　1994年至1998年，社保資金通過浦發(fā)行社保部共投入105.2億，主要投資領域是房地產(chǎn)和證券。

　　1998年，由于焦點訪談節(jié)目播出了四川的社保基金被挪用的情況，當時的國務院領導看后要求全國清查社保資金情況，隨后國務院即發(fā)布第27號文。

　　27號文件一方面嚴格限定地方社保基金的投資范圍只能是存國有銀行或者購買國債，另一方面明確了地方社�；�金的管理方式采用收支兩條線，由財政局設立財政專戶管理。

　　由此，上海社保按照國家要求，在1999年清理收回了委托浦發(fā)行運營的資金，清理活動持續(xù)至2005年底。

　　據(jù)了解此階段的投資收益尚可，共取得投資收益40.91億元。但是，社保局曾試圖隱瞞投資收益�！巴ㄟ^編制兩套報表的方式，試圖隱瞞委托浦發(fā)行的基本養(yǎng)老保險基金增值收益18.53億。”審計結果顯示。

　　1998年國務院27號文后，社保局作為運營主體，開始進入第二階段——自營初始階段。

　　此時，出于社保資金安全性的考慮，房地產(chǎn)投資和證券投資已經(jīng)被嚴令禁止，但是，上海社保資金此時不僅沒有從房地產(chǎn)中脫身而出，相反繼續(xù)大肆進軍房地產(chǎn)領域。

　　在此期間，社�；�金以安聯(lián)公司和東展公司的名義，相繼投資了明天廣場、永銀大廈、東銀大廈、東海廣場和來福士廣場五大商業(yè)地產(chǎn)。

　　如果說第一階段，社保基金投資房地產(chǎn)和股票尚可解釋為“探索”，此時，已明顯是以身試法。

　　2002年，社保資金運營進入最危險的第三階段——擴大運營階段，各種問題開始集中爆發(fā)。

　　一位社保局干部承認，就社保資金的運營，社保局曾在2000年制定《專項保險基金委托運營管理辦法》，后2002年又制定了一個《專項基金運營管理辦法》(沒有正式發(fā)文)，以規(guī)范社保資金運營的程序。

　　但實際情況是，多年以來，社保資金的運營情況在即使社保局內(nèi)部，也只有極少數(shù)人知道。除了參與處室的少數(shù)人，局里其他人并不了解資金量和資金運營情況。僅有的一次通報，是在2005年底的一次會議上向全局通報了資金運營工作的概況，但也沒有透露具體的投資保值增值情況。

　　而其決策程序、投向哪些領域、以什么方式投資，更是只有少數(shù)幾個經(jīng)辦人和個別領導才掌握的“核心機密”。

　　據(jù)一位原社保局副局長口述，這些情況從來沒有在局長辦公會上討論過，他在2006年7月之前，甚至都不知道有“沸點”這個公司。

　　由此可見，借保值增值名義進行的上海社保資金管理模式改革，事實上已淪為少數(shù)人操控的資金游戲。

　　從2002年開始，社保局一方面擴大了基金運營的規(guī)模和范圍，除了企業(yè)年金基金外，還拓展到其他險種，截至2006年7月，運營基金余額達到387.31億；另一方面，則采用包括委托貸款、信托貸款、直接貸款、購買銀行債等多種形式展開運營，資金風險進一步放大。

　　據(jù)社保局一位干部介紹，社保資金進行委托理財，從2000年開始經(jīng)歷了三種模式，起初是銀證合一的模式，由社保局將資金委托證券公司理財，銀行作為第三方負責擔保，后來銀行的角色由擔保變成了監(jiān)管，在2003年11月前后，銀行從監(jiān)管變?yōu)橥泄堋?

　　一位法律界資深人士分析，通過這三種模式的變化，資金方(社保資金)的風險事實上被逐步放大了。

　　他解釋說：“因為銀行作為第三方，角色分別是擔�！�監(jiān)管—托管，其中擔保的責任最大，一旦資金損失，銀行要全部承擔賠付責任，托管則要看具體托管條款怎么簽，是否列明嚴格的托管責任，一般而言，只是資金放在銀行，所有權不轉移，銀行也不承擔風險�！�

　　到了2004年，上海社保資金委托理財模式進一步改革，開始引進第四方經(jīng)紀人，由經(jīng)紀人接受受托的證券公司指令操作進行交易。同在這一年，社保基金開始在個別受托的證券公司開展債券交易。

　　從表面看，社保資金購買國債為國家法律所許可，但這背后同樣存在后續(xù)風險。“通過國債回購質(zhì)押，本不許進入證券市場的社保資金就‘曲線’入市，在我們經(jīng)手的案件中，社保資金存在這種情況。”上海市法院系統(tǒng)人士介紹。

　　1998年開始，上海社保還采取了信托貸款的模式，基本原理和委托理財一樣。前述社保局內(nèi)部人士介紹，信托貸款只委托給了三家，分別是愛建信托、國際信托和華寶信托。其區(qū)別在于，在國際信托和華寶信托，社保資金有獨立帳戶，而在愛建則沒有。

　　法律界人士指出，沒有獨立賬戶，使得社保資金和愛建信托本身的資金混為一體，其資金所有者權益難以保障。而這個愛建本身的運營亂象同樣是前幾年的公共話題。

　　而委托貸款是最新的一種模式，是從2004年4季度才開始的。

　　其基本路徑是社保局把錢通過銀行給借款人，借款人提供抵押物對應該債權，由銀行實施監(jiān)管。

　　張榮坤的沸點投資就是采用了這種模式，即社保局借款給沸點公司，沸點公司用這筆錢去購買滬寧高速公路后，反手將公路抵押給社保局。

　　知情人士介紹，2004年之后，由于國家收緊房地產(chǎn)信貸銀根，房地產(chǎn)公司從銀行貸款非常困難，而社保局委托貸款則相對容易得多。因為其程序相當簡單——借款人由社保局選定后，通過銀行辦理貸款手續(xù)。既沒有對借款人信用、還貸能力的嚴格審查，對項目本身的合規(guī)性要求亦非常寬松。

　　由此，一大批四證不全、自有啟動資金不足的項目成功地從社保局獲得資金支持。審計報告顯示，有159.07億貸款發(fā)放給了36家不合條件的房地產(chǎn)企業(yè)。

　　除了多種方式進行資金運營帶來的風險之外，社保局內(nèi)部的架構亦是一片混亂，所謂的內(nèi)部分工監(jiān)管形同虛設。

　　2002年，上海社保局同時設立了社保中心和年金中心兩大事業(yè)機構，但實際上，基本養(yǎng)老保險金和企業(yè)年金如同上海社保局的左右兩手。

　　“我們局就是以企業(yè)年金發(fā)展中心的名義進行社保資金的運作，局里決定如何運作后，有關資金運營的合同，協(xié)議蓋企業(yè)年金中心的章�？紤]到社保局是政府機關，以局的名義運作不太妥當�！币晃簧绫＞謨�(nèi)部人士交代。

　　據(jù)社保局官方網(wǎng)站介紹，社會保險基金監(jiān)督管理處是社保局一個內(nèi)設行政業(yè)務處室，其職責是制定本市社會保險基金管理、運營的政策；組織社會保險基金預決算方案編制的有關工作；對社會保險基金管理實施行政監(jiān)督等。

　　但實際上，這一本應承擔內(nèi)部行政監(jiān)督職能的處室沒有履行其應有的行政監(jiān)督職能，相反，其所謂的監(jiān)督職能實質(zhì)體現(xiàn)在對社保資金投資的項目進行審核上。

　　據(jù)該處室內(nèi)部人士透露，基金監(jiān)管處自2000年開始負責基金運營的監(jiān)管。 2004年4季度，社保局開始搞委托貸款項目，基金監(jiān)管處負責對資金托管機構處提出的項目的意向書進行審核后報給局領導，同時對抵押物進行審核。

　　更具諷刺的是資金托管機構，該機構成立于2003年11月。設立之初的職責是對原已經(jīng)在證券市場上運營的委托理財資金做清理回收工作，但在2004年3季度社保局開始委托理財項目后，其職能非但不是清理回收，反而是繼續(xù)放貸。

　　“機構處2004年3季度增加了一項業(yè)務就是對委托貸款項目進行項目可行性的分析、論證、辦理委托貸款，委托貸款后的日常監(jiān)督管理�！辟Y金托管機構處一位內(nèi)部人士介紹說。

　　亡羊補牢

　　社保案發(fā)后，上海開始積極采取補救措施。

　　2006年底，上海市政府常務會議通過了《上海市社會保險基金財務管理辦法》，辦法對社�；�金財務管理制度作了進一步的細化、健全和完善。

　　2007年1月，上海著手組建體制內(nèi)、開放型的上海市社會保障監(jiān)督委員會。

　　據(jù)市勞動和社會保障局有關負責人介紹，監(jiān)督委員會的主要職責除了研究本市社保監(jiān)督工作的重大事項外，還將依法組織對社保政策執(zhí)行情況和社保基金管理運營情況進行監(jiān)督，并定期公布社�；�金的管理和監(jiān)督情況。

　　2007年5月19日，上海掛牌成立長江養(yǎng)老保險股份有限公司，該公司由11家中央及上海國有大企業(yè)共同發(fā)起設立，注冊資本為5億元人民幣。

　　開業(yè)當天，時任上海市委書記的習近平，市長韓正等領導悉數(shù)到場。據(jù)悉，長江公司已經(jīng)取得企業(yè)年金經(jīng)營資格，將整體承接之前的企業(yè)年金。

　　而據(jù)有關方面透露，社保資金的清理回收工作還在進行中，到期貸款已逐步收回，未到期貸款也在有關方面的嚴格監(jiān)管中，將逐步收回。

　　審計報告透露，截至2007年4月23日，255.41億已收回167.71億。(記者 陳芳)
 

相關新聞