【實(shí)踐新論】為基層減負(fù)賦能，促進(jìn)社會治理良善
編者按：為進(jìn)一步深入學(xué)習(xí)宣傳貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想，推進(jìn)用黨的創(chuàng)新理論武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐、推動工作，把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，中央網(wǎng)信辦與光明日報(bào)社共同組織“實(shí)踐新論”網(wǎng)上理論傳播專欄，陸續(xù)在光明網(wǎng)推出系列理論稿件和新媒體作品，解析理論與實(shí)踐之間的內(nèi)在邏輯，敬請關(guān)注。
習(xí)近平總書記指出：“上面千條線,下面一根針，很多形式主義問題，占用基層干部大量時(shí)間、耗費(fèi)大量精力，這種狀況必須改變！”2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，明確把2019年作為“基層減負(fù)年”。2020年4月，中共中央辦公廳又印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，進(jìn)一步把廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)的手腳從形式主義的束縛中解脫出來，以優(yōu)良作風(fēng)狠抓工作落實(shí)，充分調(diào)動廣大黨員、干部的積極性主動性和創(chuàng)造性。黨的十九屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》進(jìn)一步明確了基層治理的新方向，推動社會治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)，減輕基層特別是村級組織負(fù)擔(dān)。加強(qiáng)基層社會治理隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺。因此，減負(fù)和賦能是促進(jìn)基層社會治理良善的基本思路。
近年來，全國各地都在探索基層減負(fù)賦能的方式方法，出臺了一系列基層減負(fù)的政策，取得了顯著成效，但另一方面，放權(quán)賦能仍顯不足。為基層減負(fù)賦能需要從源頭上改變問責(zé)督查機(jī)制，避免技術(shù)反噬治理，完善基層的責(zé)權(quán)利平衡體系。
為基層減負(fù)賦能，需要避免問責(zé)督查泛化，建立并落實(shí)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制
黨的十八大以來，問責(zé)制被納入全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的治理框架。問責(zé)機(jī)制是當(dāng)前保證基層各項(xiàng)責(zé)任落實(shí)的有力手段，并且取得了階段性的成果，但是當(dāng)問責(zé)制度與“硬指標(biāo)”相結(jié)合時(shí)，便會出現(xiàn)各種異化的后果，“審批事項(xiàng)出了問題，把僅負(fù)責(zé)錄入系統(tǒng)的雇員推出來湊數(shù)”“為了完成5個(gè)案子的指標(biāo)，街道辦紀(jì)委書記在犯錯(cuò)的普通黨員身上追加處分以完成任務(wù)”等等。在更多引起熱議的新聞報(bào)導(dǎo)中——山西部分教師放假后AA制聚餐被批評，湖南某教育局辦公室有零食被通報(bào)，河南某醫(yī)護(hù)人員丟棄半個(gè)饅頭被通報(bào)為“四風(fēng)”表現(xiàn)……“泛化問責(zé)”展露出形式主義、官僚主義的傾向，而基層干部作為承擔(dān)基層大部分事務(wù)的主體，也是“泛化問責(zé)”的最大受害者。
為基層減負(fù)就要守住問責(zé)邊界，“一刀切式”“湊數(shù)式”“欺軟怕硬式”問責(zé)都是問責(zé)機(jī)制簡單化、隨意化的表現(xiàn)，帶來了形式主義的再生產(chǎn)，破壞了正常的治理生態(tài)，還會導(dǎo)致“多做多錯(cuò)、少做少錯(cuò)、不做不錯(cuò)”的消極心態(tài)，消耗真正實(shí)干家的熱情和心血。拒絕綁架式問責(zé)，需要尊重歷史、尊重實(shí)情，準(zhǔn)確把握“三個(gè)區(qū)分開來”，將其與實(shí)踐結(jié)合，也需要強(qiáng)化正確的政績觀，問責(zé)是手段而不是目的，不應(yīng)該成為捆綁治理的理由。
避免問責(zé)督查泛化，認(rèn)真落實(shí)容錯(cuò)糾錯(cuò)工作機(jī)制極其關(guān)鍵。黨的十八屆六中全會提出,健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事，保護(hù)和激勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)。正確實(shí)施容錯(cuò)機(jī)制應(yīng)該保證其科學(xué)化、民主化，堅(jiān)持實(shí)事求是、依紀(jì)依法、容糾并舉，廣泛聽取群眾的心聲�！叭蒎e(cuò)”需容可糾正之錯(cuò)，“容錯(cuò)”是前提和基礎(chǔ)，“糾錯(cuò)”是目的和意義，只有兩者相輔相成，才能促進(jìn)基層工作良性循環(huán)。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制與合適的問責(zé)機(jī)制并舉，共同維護(hù)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，才有可能實(shí)現(xiàn)真正的減負(fù)賦能。
為基層減負(fù)賦能，需要避免技術(shù)反噬治理，建立技術(shù)治理的使用邊界
信息時(shí)代的開啟，讓眾多科技手段進(jìn)入社會治理范疇，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、新一代人工智能等新技術(shù)大規(guī)模的、無處不在的數(shù)據(jù)應(yīng)用正在重構(gòu)基層社會的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)和治理體系。黨的十九屆四中全會《決定》也指出，應(yīng)充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理中的積極作用，加強(qiáng)不同社會群體的溝通交流，凝聚社會共識，提高社會治理精細(xì)化水平，以科技支撐社會治理共同體建設(shè)。充分發(fā)揮科技支撐在社會治理中的作用，即充分運(yùn)用現(xiàn)代科技和信息化手段，統(tǒng)籌推進(jìn)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和物聯(lián)網(wǎng)等各種信息數(shù)據(jù)的集成運(yùn)用，為提升社會治理整體效能、不斷提高現(xiàn)代治理水平提供有力支撐。
技術(shù)治理不僅能夠推動國家治理能力現(xiàn)代化，而且可以推動基層社會協(xié)調(diào)自身的治理行為。比如政府服務(wù)熱線、網(wǎng)格化信息管理平臺等作為基層治理的技術(shù)手段，都有較為顯著的收效。在北京市，依托政府服務(wù)熱線的 “接訴即辦”機(jī)制，2020年全年受理量突破1103.94萬件，環(huán)比增長55.24%，解決了304萬件民生問題。
技術(shù)手段的初衷是服務(wù)社會，但也需要避免技術(shù)反噬治理。電子政務(wù)作為技術(shù)治理在信息時(shí)代的新表現(xiàn)，在提高政府管理和決策水平方面越來越受到重視，國家投入了巨大的人力物力，據(jù)《2020聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》顯示，2020年我國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)排名提升至全球第45位。但技術(shù)的投入也使得民眾對政府的依賴不斷加強(qiáng)，其形成與強(qiáng)化帶來了政府職能過重、行政成本過高、社會空間發(fā)育不足的矛盾，甚至在一些地區(qū)出現(xiàn)了必須達(dá)到的網(wǎng)格管理指標(biāo)考核，既耗費(fèi)了基層人員的工作精力又助長了形式主義的滋生。
建立技術(shù)治理的使用邊界迫在眉睫，技術(shù)手段引入基層是為了民眾更加方便地表達(dá)訴求，基層能夠更快速地解決問題。但技術(shù)不是萬能的，對基層任務(wù)的大包大攬會讓技術(shù)凌駕于治理之上，過重的負(fù)荷反而消解了治理能力，所以既要看到技術(shù)治理對基層管理的支持，也要合理界定技術(shù)的功能及其邊界，明確其應(yīng)用的限度，應(yīng)該讓真正的民生問題進(jìn)入技術(shù)系統(tǒng)，而對私利化、情緒化、歷史遺留問題進(jìn)行篩選和識別，留給基層更多的治理空間。
為基層減負(fù)賦能，需要建立干部激勵(lì)機(jī)制，完善基層的責(zé)權(quán)利平衡體系
責(zé)權(quán)利互相掛鉤，明確責(zé)權(quán)利能夠使基層干部了解具體的責(zé)任內(nèi)容、權(quán)力范圍和利益大小，也能規(guī)范行事主體的運(yùn)行規(guī)則，明確各責(zé)任主體的責(zé)任。根據(jù)責(zé)任賦予該主體完成其責(zé)任所必需的權(quán)限，最后根據(jù)該主體的責(zé)任完成情況分配各自應(yīng)得的利益。
長期以來，基層處于責(zé)權(quán)利嚴(yán)重不對等的狀況，表現(xiàn)為屬地責(zé)任邊界無限擴(kuò)大，而權(quán)力與利益與之并不匹配。責(zé)權(quán)利的不對等導(dǎo)致基層成為“萬能政府”，也是“無奈政府”，責(zé)任無限大，但并未給予相應(yīng)的解決問題的權(quán)力，以及相應(yīng)的利益激勵(lì)。近年來，北京、上海等地出臺了一系列加強(qiáng)基層治理的意見與法規(guī)，并通過街道體制改革不斷探索如何推動社會治理的重心下沉，這些改革舉措通過權(quán)力下放、資源下沉較大程度上解決了基層的權(quán)責(zé)失衡問題。相比而言，當(dāng)前對于基層干部權(quán)力邊界和職務(wù)責(zé)任的監(jiān)督問題力度較大，而干部激勵(lì)制度建設(shè)相對不足。
激活基層干部的主動性與積極性，除去監(jiān)管和考核，更應(yīng)該考慮到約束和激勵(lì)并重的問題，因此需要建立適當(dāng)?shù)母刹考?lì)機(jī)制，調(diào)動干部積極性，激發(fā)內(nèi)生性動力。首先要重視示范激勵(lì)效應(yīng)，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部先進(jìn)典型的榜樣作用，為廣大干部提供現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，推動形成爭做先鋒的良好氛圍。其次要革新激勵(lì)考核評價(jià)機(jī)制，綜合政治考察和工作績效，注重動態(tài)管理和結(jié)果評估，定性與定量相結(jié)合，明確正向標(biāo)準(zhǔn)，也標(biāo)定反向底線。還要明確傳達(dá)組織關(guān)懷，健全榮譽(yù)表彰制度，增強(qiáng)干部的榮譽(yù)感、獲得感，形成敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)肯干的整體風(fēng)貌。
信任基層和尊重基層，應(yīng)該踐行對基層人員的正向促進(jìn)，推動基層發(fā)揮主動性和創(chuàng)新性。達(dá)到責(zé)任、權(quán)力、利益統(tǒng)一的局面，才能放權(quán)賦能，營造更好的治理生態(tài)。
基層減負(fù)與賦能是推動社會治理改善的一體兩面的舉措。減負(fù)不是減責(zé)，賦能也非謀私，而是為了廣大基層干部從形式主義工作中解脫出來，樹立激勵(lì)勇于擔(dān)當(dāng)敢于作為的實(shí)干導(dǎo)向。（作者：北京工業(yè)大學(xué)文法學(xué)部教授、北京社會管理研究基地研究人員 陳鋒；北京工業(yè)大學(xué)北京社會管理研究基地研究人員 宋佳琳）
