解決生態(tài)文明領(lǐng)域深層次問題 還要靠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
作者:蔣洪強(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副總工程師、研究員)
為什么中央要提出完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制?黨的十八大以來,生態(tài)文明體制改革取得重要成效,但也應(yīng)當(dāng)看到,推進生態(tài)文明領(lǐng)域改革仍存在不少深層次矛盾;此外,生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性特點,也要求我們做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào),以便生態(tài)文明各領(lǐng)域能夠更好地發(fā)揮整體效能,協(xié)同共進。
我國生態(tài)環(huán)境治理體系改革進展如何
近年來,我國生態(tài)環(huán)境治理體系改革持續(xù)向縱深推進,主要表現(xiàn)為:
加快推進生態(tài)文明制度體系建設(shè)。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央推動全面深化改革,實施“五位一體”總體戰(zhàn)略,相繼出臺《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》,制定了80多項涉及生態(tài)文明建設(shè)的改革任務(wù)和成果,“四梁八柱”生態(tài)文明制度體系基本建立。2018年5月,全國生態(tài)環(huán)境保護大會正式確立習(xí)近平生態(tài)文明思想,生態(tài)文明寫入憲法和黨章,生態(tài)環(huán)境治理體系改革縱深推進。
深入推進生態(tài)文明行政機構(gòu)體制改革。組建自然資源部,將自然資源管理相關(guān)部門分散的職責(zé)集中統(tǒng)一起來,以實現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰,更好地促進管控和保護自然資源。組建生態(tài)環(huán)境部,統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé),海洋環(huán)境保護、應(yīng)對氣候變化等職能劃入,強化了生態(tài)環(huán)境保護工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在解決區(qū)域性、流域性、跨部門等問題上,不斷優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置,設(shè)立京津冀大氣環(huán)境管理局,成立七大流域(海域)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局,在解決長期以來區(qū)域、流域、海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)交叉、多頭管理問題上實現(xiàn)新突破。
強化生態(tài)文明統(tǒng)籌協(xié)調(diào)法規(guī)制度建設(shè)。出臺《中華人民共和國環(huán)境保護法》,首次寫入“推進生態(tài)文明建設(shè),促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”。加大中央生態(tài)環(huán)保督察,制定出臺生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任清單,深化“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”。積極推進生態(tài)環(huán)境執(zhí)法改革,組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍,強化生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)。加強生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究、河(湖)長制等制度改革。各地區(qū)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo),創(chuàng)建示范、探索成立生態(tài)文明建設(shè)委員會,統(tǒng)籌推動經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護,推動生態(tài)文明建設(shè)從實踐到認識發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。
協(xié)調(diào)發(fā)展,還有哪些地方需要統(tǒng)籌
黨的十九屆五中全會提出促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。目前,在生產(chǎn)與消費、開發(fā)與保護、城市與鄉(xiāng)村等領(lǐng)域,綠色化政策依然零散,不足以形成系統(tǒng)推動力!叭齻沒有根本改變”,即以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、以公路貨運為主的運輸結(jié)構(gòu)沒有根本改變,資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或者接近上限的狀況沒有根本改變,生態(tài)環(huán)境事件多發(fā)頻發(fā)的高風(fēng)險態(tài)勢沒有根本改變,導(dǎo)致生態(tài)環(huán)保的根源性壓力依然較大,生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展仍是重大難題。
由于歷史原因,我國自然資源開發(fā)與保護監(jiān)管分要素、分行業(yè)管理體制特點突出,生態(tài)保護統(tǒng)一監(jiān)督管理能力薄弱。新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革,賦予了生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一行使生態(tài)監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé),有利于實現(xiàn)污染防治和生態(tài)保護的統(tǒng)籌。
我國區(qū)域生產(chǎn)力布局、經(jīng)濟發(fā)展水平與自然資源稟賦反差較大,隨著經(jīng)濟社會發(fā)展,東中西、南北等區(qū)域梯度差異更加鮮明。由于區(qū)域發(fā)展的不均衡和生態(tài)環(huán)境問題的區(qū)域性、流域性特征,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決區(qū)域間、上下流域、城市與農(nóng)村等生態(tài)環(huán)境問題難度較大,京津冀及周邊地區(qū)、長江經(jīng)濟帶、黃河流域等重點區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
目前,我國中央、地方及各部門間分類分級的生態(tài)環(huán)保事權(quán)責(zé)任劃分明細清單仍不完善,帶來許多生態(tài)環(huán)境管理“真空”現(xiàn)象,導(dǎo)致出了問題找不到責(zé)任主體,生態(tài)環(huán)保責(zé)任追究、監(jiān)督機制難以真正落實。由于事權(quán)與財權(quán)不相匹配,特別是一些生態(tài)環(huán)保問題嚴重的地區(qū)往往是欠發(fā)達地區(qū),難以實現(xiàn)財權(quán)分擔(dān),導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)落空,甚至一定程度上強化了地方保護主義。
此外,在生態(tài)文明領(lǐng)域的立法、規(guī)章、標(biāo)準等制定方面,部門化傾向明顯,容易出現(xiàn)“立法部門化、部門利益化、利益法律化”。生態(tài)環(huán)保分工需要不同職能部門間、跨區(qū)域政府間的分工和配合,目前很多機制都是“軟性”協(xié)調(diào),一些跨部門的協(xié)調(diào)機制,如聯(lián)席會議制、聯(lián)合會審會簽制等,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大,行政效率不高。
如何完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制
為完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制,筆者提出以下建議:
其一,加強頂層統(tǒng)籌,建議成立中央生態(tài)文明建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組或中央生態(tài)文明委員會,組織起草生態(tài)文明建設(shè)重大文件,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決生態(tài)文明領(lǐng)域重大事項,建立重點區(qū)域、流域、領(lǐng)域生態(tài)文明聯(lián)動協(xié)作機制,形成中央與地方、各部門、全社會共同推進生態(tài)文明建設(shè)“一盤棋”。
其二,堅持資源開發(fā)管理與保護監(jiān)管相對獨立原則、生態(tài)系統(tǒng)整體保護與統(tǒng)一監(jiān)管原則,統(tǒng)籌資源監(jiān)管與環(huán)境保護、生態(tài)保護與污染防治,完善環(huán)境與氣候、陸地與海洋、地上與地下等統(tǒng)籌工作,進一步調(diào)整職能、健全機構(gòu)、完善制度、創(chuàng)新機制,全面增強生態(tài)環(huán)保統(tǒng)一性、權(quán)威性、高效性和執(zhí)行力。
其三,制定生態(tài)文明建設(shè)促進法,開展現(xiàn)行法律法規(guī)生態(tài)化和不統(tǒng)籌不協(xié)調(diào)方面的修訂。加強重點領(lǐng)域立法,推進制(修)訂資源環(huán)境類法律法規(guī)和經(jīng)濟民事法律的“生態(tài)化”。加強環(huán)境司法,健全環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法銜接配合機制。
其四,以新一輪國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ),統(tǒng)籌整合現(xiàn)有主體功能區(qū)劃、自然保護地體系、生態(tài)功能區(qū)劃,統(tǒng)籌劃定落實好生態(tài)、生產(chǎn)、生活與生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田“三區(qū)三線”管控邊界。推動建立生態(tài)空間監(jiān)測評估預(yù)警體系,實施嚴格有度的生態(tài)保護紅線管控措施,在保護中促進開發(fā)、在開發(fā)中落實保護。
其五,建立更加全面的生態(tài)文明政績考核體系,探索建立國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)與生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值(GEP)雙評價機制。強化各級人民代表大會對生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督問責(zé)。統(tǒng)籌政府與市場、國家與社會的關(guān)系,形成政府主導(dǎo)、市場激勵、社會參與的生態(tài)文明治理體系。加大資金、人才、政策支持,統(tǒng)籌提升地方基層、邊疆少數(shù)民族和農(nóng)村地區(qū)等生態(tài)文明治理能力。
《光明日報》( 2020年11月07日 05版)