【中國穩(wěn)健前行】加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系
內(nèi)容摘要：黨內(nèi)法規(guī)屬于極具中國特色的制度形態(tài)，在黨執(zhí)政治國的實踐中扮演著極端重要的角色。依規(guī)治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的狀況，深度影響著中國特色社會主義法治建設(shè)的實際成效，直接決定著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)步伐和實現(xiàn)水平。黨的十九屆四中全會從戰(zhàn)略高度，對黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提出更高更快更強的目標(biāo)要求，這可以從“為什么要建成黨內(nèi)法規(guī)體系”“建成什么樣的體系”“如何建成體系”等三個方面予以把握。
黨內(nèi)法規(guī)制度作為中國特色社會主義制度中的重要制度和國家治理體系中的重要組成部分，在完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保障全面依法治國有序推進(jìn)，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化等方面具有獨特的作用。盡管黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）有關(guān)“黨內(nèi)法規(guī)”的表述只出現(xiàn)了一次，但這絕不意味著，黨內(nèi)法規(guī)的地位不夠重要。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，而包含其中的黨內(nèi)法規(guī)是黨的規(guī)章制度中規(guī)范化度最高的制度形態(tài)，是管黨治黨的重要制度依托。依規(guī)治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的狀況，深度影響著中國特色社會主義法治建設(shè)的實際成效，直接決定著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)步伐和實現(xiàn)水平。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，既是全面從嚴(yán)治黨的根本之策、長遠(yuǎn)之策，也是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中必有之義。
為實現(xiàn)堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)，《決定》作出13個方面的重要安排部署，每一個方面都不同程度地需要黨內(nèi)法規(guī)制度予以支撐。其中，引人矚目的一點是，《決定》直接提到黨內(nèi)法規(guī)時明確要求：“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。這較以往“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的表述增加了“加快”，較“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的表述既減少了“比較”和“制度”又增加了“加快”。增減之間釋放的強烈信號是，以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時期，從堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，對黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提出了更高更快更強的目標(biāo)要求。對此，可以從三個基本問題入手加以把握，即為什么要建成黨內(nèi)法規(guī)體系、建成什么樣的體系、如何建成體系。
新時代對黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的要求越來越迫切
“黨內(nèi)法規(guī)”作為一個概念已經(jīng)存在80余年，作為一種制度現(xiàn)象已經(jīng)存在90余年。幾經(jīng)變遷，隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，黨內(nèi)法規(guī)如今已被明確界定為：黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實施的專門規(guī)章制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。這就決定了黨內(nèi)法規(guī)屬于極具中國特色的制度形態(tài)，在黨治國理政的實踐中扮演著極端重要的角色，完全有別于西方政黨制度。
在邏輯上，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)一般要經(jīng)歷一個由點到線、由線到面、由面到體的發(fā)展歷程。歷史地看，在建黨建國乃至改革開放之后很長一段時期內(nèi)，我們黨并未就建成黨內(nèi)法規(guī)制度體系明確提出頂層設(shè)計。隨著新時代的到來，統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的要求更加現(xiàn)實而緊迫地擺在我們黨面前。如何保證黨內(nèi)法規(guī)制度各行其道、各負(fù)其責(zé)，如何保證數(shù)量眾多的黨內(nèi)法規(guī)制度協(xié)調(diào)一致、形成合力，如何保證黨內(nèi)法規(guī)制定工作在加速推進(jìn)中做到忙而不亂、有條不紊，如何保證涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面工作的黨內(nèi)法規(guī)制度有機統(tǒng)一，如何保證不同時期的黨內(nèi)法規(guī)制度和諧共處以及如何保證廣大黨員干部準(zhǔn)確知規(guī)學(xué)規(guī)守規(guī)用規(guī)，都是現(xiàn)實而緊迫的問題。必須高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度體系化建設(shè)，從根本上解決黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中存在的問題。黨內(nèi)法規(guī)體系化，不僅是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)完備程度的基本標(biāo)志，也是提升管黨治黨能力和水平、增強黨依法執(zhí)政本領(lǐng)的迫切要求。構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系，事關(guān)黨長期執(zhí)政和國家長治久安，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。
《決定》明確了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)：到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國成立一百年時，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。對標(biāo)對表這一總體目標(biāo)，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的要求更加緊迫。這意味著，到建黨一百年形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的目標(biāo)必須如期實現(xiàn)，同時要在更加完善、更加定型方面不懈努力，并在完善自身的同時注重與其他制度體系銜接協(xié)調(diào)，形成制度合力。這無疑是一項時間緊、強度大的艱巨任務(wù)。
黨內(nèi)法規(guī)制度體系的藍(lán)圖已經(jīng)繪就
黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)受重視程度之高前所未有、發(fā)展機遇之好前所未有、推進(jìn)速度之快前所未有、執(zhí)行力之強前所未有。2013年11月，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，作為黨的歷史上第一個中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，首次提出到建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，明確了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、基本要求、主要任務(wù)，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制定工作從此走上體系化建設(shè)之路。2014年8月，中央政治局審議通過的《深化黨的建設(shè)制度改革實施方案》提出，到2020年建立起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效，更加成熟更加定型的黨的建設(shè)制度體系。2014年10月，黨的十八屆四中全會提出，把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的藍(lán)圖集中體現(xiàn)在2016年12月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》中。該意見明確提出 “到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，并從多個維度進(jìn)行了描繪。從邏輯結(jié)構(gòu)方面看，“黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機統(tǒng)一整體�！睆馁|(zhì)量要求方面看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系要滿足“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效”的標(biāo)準(zhǔn)。從橫向調(diào)整領(lǐng)域看，黨內(nèi)法規(guī)體系可概括為“1+4”的基本框架，即在黨章之下，分為黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)4大板塊。這種體系劃分方法，堅持周延性與開放性相統(tǒng)一，既揭示了黨章與其他黨內(nèi)法規(guī)的“源與流”關(guān)系、主體行為監(jiān)督的“三位一體”關(guān)系、黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)的服從服務(wù)關(guān)系，又保持各板塊內(nèi)部結(jié)構(gòu)的開放性，為制度創(chuàng)新預(yù)留充足空間。
黨的十九大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的藍(lán)圖更加聚焦、更加精細(xì)。2017年10月，黨的十九大報告指出：“增強依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。2018年2月，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》。該規(guī)劃深入貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，著眼于到建黨100周年時形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，對今后5年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行了精細(xì)化頂層設(shè)計：到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實踐發(fā)展不斷豐富完善。黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量明顯提高，執(zhí)行力明顯提升，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強。2019年9月，中共中央印發(fā)修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》以及新制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，連同此前印發(fā)的清理、解釋等相關(guān)法規(guī)文件，對黨內(nèi)法規(guī)工作進(jìn)行了全鏈條的制度規(guī)范，為保證黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供了有力的制度支撐。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過的《決定》提出“著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系”，聚焦堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，明確了各項制度必須堅持和鞏固的根本點、完善和發(fā)展的方向，就加強黨對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)提出要求，也包括對黨內(nèi)法規(guī)制度體系的形成作出了新部署�！稕Q定》特別指出，“健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”，并明確要建立和完善以下幾個方面的重要制度：建立不忘初心、牢記使命的制度；完善堅定維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項制度；健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度；健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度；健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度；完善全面從嚴(yán)治黨制度。這對黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)進(jìn)一步指明了方向，明確了重點。《決定》還明確提出，健全和完善以下幾個方面的重要制度機制：健全黨和國家監(jiān)督制度，完善權(quán)力配置和運行制約機制，構(gòu)建一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機制。這就要求黨的監(jiān)督法規(guī)建設(shè)不僅要加快步伐，還要深化升級。
以制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”為抓手加快推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)
黨內(nèi)法規(guī)體系應(yīng)是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級黨內(nèi)法規(guī)組成的有機統(tǒng)一整體，而不是成百數(shù)千部準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等黨內(nèi)法規(guī)文本的簡單相加。黨內(nèi)法規(guī)體系形成的程度取決于制度建設(shè)各要素產(chǎn)生的合力，受制于最短的“桶板”。相較于黨內(nèi)法規(guī)體系化要求而言，現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)在一定程度上還存在著結(jié)構(gòu)性問題，制約著完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的形成。對此，習(xí)近平總書記在中央和國家機關(guān)黨的建設(shè)工作會議上的講話中強調(diào)，要搞好制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。這不僅為加快推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)把準(zhǔn)了脈，而且開好了方。必須緊緊抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵、體系這個追求，持續(xù)不斷推進(jìn)黨的法規(guī)制度建設(shè)，使之更加具有生命力，為管黨治黨、執(zhí)政治國提供科學(xué)有效的制度保障。
要統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的“瘦身”“健身”和“強身”工作。一是“瘦身”。重點針對十八大以前的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行全方位評估，以十八大以來的國家治理體系建設(shè)為主要參照，加大黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件的清理力度。二是“健身”。抓緊完成已有規(guī)劃確定的任務(wù)，制定相關(guān)準(zhǔn)則、條例，搭建四梁八柱、形成主體框架，確保建黨一百周年時黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)如期完成。三是“強身”。加快構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系，要著力推進(jìn)制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，填空白、補短板、強弱項，強化各要素間的關(guān)聯(lián)性和匹配性，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的結(jié)構(gòu)性均衡，切實形成制度的整體效應(yīng)。
要將黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)推進(jìn)和重點推進(jìn)有機結(jié)合起來。習(xí)近平總書記指出，要本著于法周延、于事簡便的原則，體現(xiàn)改革精神和法治思維，把中央要求、群眾期盼、實際需要、新鮮經(jīng)驗結(jié)合起來，努力形成系統(tǒng)完備的制度體系。推進(jìn)黨內(nèi)制度建設(shè)，補齊黨內(nèi)制度短板，要以改革創(chuàng)新精神，堅持立破并舉。既要及時清理不適應(yīng)形勢發(fā)展需要的制度，又要抓緊完善和健全新的制度，形成更加成熟更加定型的制度體系。要在系統(tǒng)梳理黨內(nèi)法規(guī)實施中存在的黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件、國家法律等制度之間協(xié)調(diào)性問題的基礎(chǔ)上，有針對性地推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)，確保不同領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)功能清晰、左右聯(lián)動，不重疊不沖突；確保不同位階黨內(nèi)法規(guī)層次分明、上下配套，不越位不抵觸；確保不同類型黨內(nèi)法規(guī)各就各位、相互匹配，實體性程序性規(guī)范不缺位不脫節(jié)；確保不同形式黨內(nèi)法規(guī)各展其長、相得益彰，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件不錯位不掣肘；確保黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接協(xié)調(diào)，形成黨規(guī)和國法相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。簡而言之，要在加快形成黨內(nèi)法規(guī)體系的進(jìn)程中，同步形成以黨的主張為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系、以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的國家法律制度體系和以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系和諧融洽、美美與共的局面，為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅強有力的保障。
�。ㄗ髡撸和鮽袊▽W(xué)會黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任）
