高培勇：轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的積極財政政策
保持中國經(jīng)濟列車行穩(wěn)致遠(yuǎn)，離不開積極財政政策的支撐和助力。做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期的“六穩(wěn)”工作，實施積極的財政政策，更是一個十分重要的著力點。
積極財政政策這一提法的啟用以及此后的相關(guān)實踐，均發(fā)生在中國經(jīng)濟的高速增長階段。積極即等于擴張，積極財政政策即為以減稅降費、擴大支出、增列赤字為主要內(nèi)容的財政擴張操作，這一為不少人視作基本常識的理解和認(rèn)識，亦生成于高速增長階段。接下來必須回答的問題是：隨著中國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，積極財政政策的基本內(nèi)涵及行動路線有無變化？如果有，那又是什么樣的變化？
上述問題的引申意義在于，面對復(fù)雜多變的國內(nèi)外形勢，特別是中美經(jīng)貿(mào)摩擦不斷升級所帶來的新問題、新挑戰(zhàn)，當(dāng)下中國的積極財政政策該做怎樣的布局？
大不同于以往的宏觀環(huán)境
仔細(xì)地審視當(dāng)下我國的宏觀經(jīng)濟與政策環(huán)境，并同高速增長階段加以比較，可以發(fā)現(xiàn)，一系列大不相同于以往的深刻變化在逐步呈現(xiàn)：
與高速增長階段大不相同，轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的中國經(jīng)濟所面對的主要矛盾是結(jié)構(gòu)問題而非總量問題，矛盾的主要方面在供給側(cè)而非需求側(cè)。
與高速增長階段大不相同，轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的中國宏觀經(jīng)濟政策的主線是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而非需求管理。經(jīng)濟下行壓力固然集中體現(xiàn)于實施需求管理的必要性上，但相對于優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、提高供給質(zhì)量，擴大需求不僅是次要目標(biāo)，其操作亦須掌握在“適度”范圍內(nèi)，不可“大水漫灌”。
與高速增長階段大不相同，轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的中國宏觀調(diào)控所依托的根本途徑是深化改革而非政策安排。經(jīng)濟下行壓力固然要求和決定著政策層面的相機抉擇，但相對于體制機制性變革，相對于推進(jìn)各種基礎(chǔ)性改革，短期“對沖性”逆向操作的功效絕對不可同日而語。
將積極財政政策置于上述的宏觀經(jīng)濟與政策環(huán)境之中，可以肯定地講，雖然概念依舊，表述無異，但同樣的概念和同樣的表述之下，蘊含著不一樣的內(nèi)涵，深藏著不一樣的行動路線。
大不同于以往的減稅降費
與高速增長階段致力于財政擴張的減稅降費大不相同，當(dāng)下中國實施的減稅降費，主要著眼于降成本而非擴需求，主要著力于供給側(cè)而非需求側(cè)。
以降成本為主要目標(biāo)，特別是為實體經(jīng)濟降成本，減稅降費所聚焦的對象，便主要是企業(yè)。因而，減稅降費是結(jié)構(gòu)性的而非總量性的——有明確的操作指向而非不分青紅皂白地減和降。
以供給側(cè)為主要著力點，減稅降費的操作，便要落實于企業(yè)成本的實質(zhì)性而非名義上的下降，便須體現(xiàn)為政府對資源配置權(quán)的實質(zhì)性而非名義上的讓渡。因而，減稅降費之后的財政收入虧空，要通過政府支出的同步削減來“對沖”而非以增列赤字、增發(fā)國債的辦法來“埋單”，實現(xiàn)節(jié)用裕民。
以降成本和供給側(cè)為主要目標(biāo)和著力點，減稅降費的實質(zhì)，便系結(jié)構(gòu)性改革而非總量性調(diào)節(jié)。其主要的推動力量，便系改革性行動而非政策性安排。因而，減稅降費須同稅費制度的改革結(jié)合起來，循著稅費制度改革的方向展開而非另辟新徑，重起爐灶。
這啟示我們，應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力，固然要進(jìn)一步加快減稅降費步伐，但不可偏離降成本、供給側(cè)和靠改革這一高質(zhì)量發(fā)展階段實施減稅降費的基本行動路線。不僅擴需求須同降成本巧妙對接，在降成本的基礎(chǔ)上進(jìn)行，不能顧此失彼，造成重心偏離。而且針對需求側(cè)的操作，須同削減政府支出相掛鉤，不能以加大企業(yè)未來的負(fù)擔(dān)為代價而尋求需求總量的短期提升。同時須注意將操作的基點放在稅費制度改革上，既不能滿足于政策調(diào)整，搞無明確指向的總量性減稅降費，也不能以政策調(diào)整代替稅費制度改革。
大不同于以往的擴大支出
在積極財政政策旗幟下的擴大政府支出操作，主要表現(xiàn)為擴大政府投資。與高速增長階段大不相同，當(dāng)下中國實施的擴大政府投資操作，是同調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板結(jié)合在一起的。
與調(diào)結(jié)構(gòu)相結(jié)合，擴投資的著眼點，便不僅是擴大社會總需求，而且包括調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。鑒于主要矛盾是結(jié)構(gòu)問題而非總量問題，擴大政府投資的操作，不僅要兼容擴需求和調(diào)結(jié)構(gòu)兩大目標(biāo)，而且須將主攻方向鎖定于調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)而非擴大社會總需求，發(fā)揮政府投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用。
與補短板相結(jié)合，擴大政府投資的著力點，便不僅是需求側(cè)，而且包括供給側(cè)。鑒于矛盾的主要方面在供給側(cè)而非需求側(cè)，擴大政府投資的操作，不僅要根據(jù)需求側(cè)和供給側(cè)的不同特點而區(qū)別對待，而且須以精準(zhǔn)補短板為重點，釋放有效需求潛力，優(yōu)化中長期供給。
與調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板結(jié)合起來，實質(zhì)上是讓擴大政府投資“服從”于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線要求。一方面，不能因擴大社會總需求而重蹈“放水”覆轍，亂了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣腳。另一方面，也不能因政策層面的相機抉擇而忽略改革的推進(jìn)，導(dǎo)致既定改革部署的擱置甚或回撤。
這又啟示我們，應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力，固然要進(jìn)一步加大政府投資規(guī)模、加快政府投資進(jìn)度，但不可偏離與調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板相結(jié)合這一高質(zhì)量發(fā)展階段擴大政府投資操作的基本行動路線。其中，補短板是個牛鼻子。擴大政府投資不僅要瞄準(zhǔn)補短板，以補短板的操作兼容擴需求和調(diào)結(jié)構(gòu)兩大目標(biāo)。而且在擴需求和調(diào)結(jié)構(gòu)發(fā)生沖突時，還要通過加大補短板的力度，讓擴需求“遷就”調(diào)結(jié)構(gòu)，把補足受制于人的核心技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的短板作為擴大政府投資的主要聚焦點和落腳點。
大不同于以往的增列赤字
增列財政赤字，在一個很長的時期內(nèi)，曾被當(dāng)作積極財政政策的基本標(biāo)志。無論減稅降費還是擴大政府支出，最終都要歸宿于財政赤字的增列。然而，這一通行于高速增長階段的慣例，隨著轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的進(jìn)程而發(fā)生了極大的變化：對于增列財政赤字問題的考量，越來越以防范化解金融風(fēng)險為約束條件。
以防風(fēng)險為約束條件，增列赤字便不能僅僅涉及宏觀經(jīng)濟政策需要一個因素，而須有所忌憚，同防范化解金融風(fēng)險的要求通盤考量。鑒于當(dāng)下中國所面臨的金融風(fēng)險與以往不可同日而語，更鑒于防范化解重大風(fēng)險系全面建成小康社會必須打贏的“三大攻堅戰(zhàn)”之一，不僅要為增列赤字設(shè)置天花板或警戒線，而且須不遺余力守住天花板或警戒線。
以防風(fēng)險為約束條件，便不能不對赤字高度敬畏。鑒于財政赤字不超越GDP的3%這一源自歐盟且為國際上廣為引用的風(fēng)險控制指標(biāo)，一定程度上已演化為國人心理防線。須守住這一財政赤字防線，以此構(gòu)筑起穩(wěn)定國人預(yù)期的牢固屏障。
以防風(fēng)險為約束條件，增列赤字對于擴大社會總需求的作用，便須掌握在“適度”而非“全力”范圍內(nèi)。即便為了推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而增列赤字，其在提高供給質(zhì)量、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)中的角色，也須定位于“輔助”而非“主力”隊員。
這啟示我們，應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力，固然要進(jìn)一步增加財政赤字規(guī)模、進(jìn)一步提升財政赤字占GDP比重，但不可脫出防范化解金融風(fēng)險的底線。任何時候都不可放松對金融風(fēng)險的警惕。既不能只管擴張、不計代價，又不能只管花錢、不管還錢。
全面理解積極財政政策
將積極財政政策與高質(zhì)量發(fā)展階段相對接，并分別對減稅降費、擴大支出和增列赤字三項操作作具體分析的結(jié)果表明，套用以往的理解和認(rèn)識來闡釋和解讀當(dāng)下中國實施的積極財政政策，已經(jīng)變得不合時宜。
不久前召開的中共中央政治局會議賦予積極財政政策的任務(wù)是“要在擴大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)調(diào)整上發(fā)揮更大作用”，至少說明積極財政政策不止擴大需求一個維度。脫出單一擴張的視野局限而放眼積極財政政策運行的全過程，可以說，在轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的中國，從擴大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)調(diào)整兩個維度理解和認(rèn)識積極財政政策，對積極財政政策作出全面和全新的闡釋和解讀，繞不開、躲不過，勢在必行。
進(jìn)一步說，鑒于積極不再等于擴張，以減稅降費、擴大支出、增列赤字為主要內(nèi)容的積極財政政策實踐也不再是財政擴張的同義語，按照“積極”的本來意義重新定義積極財政政策，讓積極財政政策以“積極的立場”“積極的姿態(tài)”“積極的作為”介入和從事包括擴大內(nèi)需、結(jié)構(gòu)調(diào)整在內(nèi)的多維度、多領(lǐng)域的宏觀調(diào)控操作，可能是與時俱進(jìn)地理解和認(rèn)識積極財政政策內(nèi)涵、闡釋和解讀積極財政政策行動路線的適當(dāng)選擇。
這樣做，絕非可有可無之舉。它不僅有助于讓積極財政政策實踐主動“對表”高質(zhì)量發(fā)展要求，防止“新瓶裝舊酒”，而且有助于對癥下藥，精準(zhǔn)施策，以務(wù)實管用的舉措應(yīng)對中美經(jīng)貿(mào)摩擦所帶來一系列新問題、新挑戰(zhàn)�？梢哉J(rèn)為，這是我們保持戰(zhàn)略定力和自信，走出一條經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展新路子的基礎(chǔ)所在。
�。ㄗ髡呦抵袊鐣茖W(xué)院副院長、學(xué)部委員 高培勇）
