31省份戶籍改革方案出齊 取消農(nóng)業(yè)戶口會否影響權(quán)益

　　隨著北京市出臺《進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，全國31個省份戶籍改革方案均已出齊。這些戶改方案中，均明確取消農(nóng)業(yè)戶口，這標志著包含多重情感與內(nèi)涵的農(nóng)業(yè)戶口，已正式退出歷史舞臺。取消農(nóng)業(yè)戶口，是否會影響農(nóng)民權(quán)益？將對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生哪些影響？

　　農(nóng)民權(quán)益不受影響

　　2014年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》中提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口�！�

　　我國自1958年開始劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，由此帶來權(quán)益、保障和待遇的不同。農(nóng)業(yè)戶口的權(quán)益主要是集體土地承包權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，而非農(nóng)業(yè)戶口的權(quán)益主要是依附在戶籍上的一些社會公共服務(wù)，包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、保險、住房等方面。

　　專家分析，取消農(nóng)業(yè)戶口，并非農(nóng)業(yè)戶口全部統(tǒng)一轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，只是統(tǒng)一登記為居民戶口，為今后逐步打通城鄉(xiāng)二元鴻溝，實現(xiàn)社保、教育、醫(yī)療等方面公共服務(wù)均等化打下基礎(chǔ)。因此，農(nóng)民實際權(quán)益并不會發(fā)生變化。

　　“農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的身份統(tǒng)一后，沒有農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口之分，只有地域區(qū)別�！蔽錆h大學社會學教授周運清說，目前各地城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險正在陸續(xù)并軌，未來全國居民有望享受平等的身份和待遇。

　　隨著城鎮(zhèn)化推進，不少地區(qū)城市教育、住房保障等公共服務(wù)，也已向農(nóng)村進城務(wù)工人員及其子女開放。國家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年全國義務(wù)教育階段進城務(wù)工人員隨遷子女1367.1萬，入讀公辦學校比例達80%。除義務(wù)教育外，四川、重慶、浙江等地，已將外來務(wù)工人員納入公共租賃住房保障體系。

　　城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化加速

　　國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》中明確，除極少數(shù)超大城市外，全面放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件。以農(nóng)村學生升學和參軍進入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及新生代農(nóng)民工為重點，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶。

　　2015年，位于江漢平原的湖北襄陽市全面放開戶口遷入限制。農(nóng)村居民只要租住城鎮(zhèn)居民合法的私有住房、有穩(wěn)定就業(yè)，其本人及配偶、父親、未成年子女均可在襄陽城區(qū)落戶。同時明確，農(nóng)民在市區(qū)落戶，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)為前置條件。

　　趙迪是湖北襄陽市內(nèi)一家機械企業(yè)銷售經(jīng)理。2015年6月襄陽市實施城區(qū)落戶“零門檻”后，他得以將戶口從河南老家遷入襄陽城區(qū)�！皯艨谠谵r(nóng)村時，孩子在襄陽上學非常不便，自己參加一些招投標查驗身份證時，甚至被認為是冒充人員，現(xiàn)在這些問題都迎刃而解。”

　　半月談記者在多地采訪發(fā)現(xiàn)，中小城鎮(zhèn)多數(shù)均已放開落戶門檻，鼓勵農(nóng)村居民進城落戶，以此提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。根據(jù)“十三五”規(guī)劃，未來五年我國常住人口城鎮(zhèn)化率需提高3.9個百分點，戶籍人口城鎮(zhèn)化率需提高5.1個百分點。今后，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進城落戶將會更加便利。

　　四川省閬中市新型城鎮(zhèn)化綜合試點辦公室副主任董小偉，對當?shù)剞r(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口做了詳細的對比：與戶口相關(guān)聯(lián)的12項權(quán)益中，就業(yè)、養(yǎng)老保險、教育、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、公共文化服務(wù)等5項城鄉(xiāng)基本無政策差別；土地權(quán)益、糧食直補、退耕還林、農(nóng)村五保、扶貧等5項是農(nóng)村戶口獨有；只有低保城市補助標準比農(nóng)村每月高40元，公租房、廉租房為城市戶口獨有。

　　董小偉說：“近年來，附著在農(nóng)業(yè)戶口上的優(yōu)惠政策持續(xù)不斷出臺，大大增加了農(nóng)業(yè)戶口的吸引力。部分農(nóng)民愿意在城市工作生活，但不愿意遷戶口，是算了一筆利益賬后的理性選擇。”

　　“逆城鎮(zhèn)化”三大趨勢

　　在城市戶口與農(nóng)村戶口含金量“一降一升”之下，過去寧可花錢辦“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、吃“國家糧”的農(nóng)村居民，現(xiàn)在進城落戶意愿逐年走低。

　　湖北宜城市的一項抽樣調(diào)查顯示，當?shù)?0%農(nóng)民有遷到城市居住的意愿，但不愿意遷入戶口。安徽省霍邱縣是推進新型城鎮(zhèn)化的試點縣之一�；羟窨h公安局提供的數(shù)據(jù)顯示，2015年，霍邱縣農(nóng)業(yè)戶口遷入城關(guān)鎮(zhèn)落戶的僅有273人。目前，仍有農(nóng)業(yè)戶口人數(shù)150萬人。

　　一些地方“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象逐步出現(xiàn)。

　　——考上大學，但不遷戶口。不少地方的農(nóng)村學生考上大學后，不再把戶口遷往城市。閬中市公安局提供的數(shù)據(jù)顯示，2015年該市農(nóng)村大學生考上大學后，將戶口遷往就學地城市的只有21人，主要遷往北京、上海等大城市。閬中市公安局治安大隊副大隊長李瑋介紹，目前農(nóng)村大學生除非考上重點大學，有望落戶大城市，一般都不會把戶口從農(nóng)村遷出。

　　——在城市購房、工作、生活，但不遷戶口。不少中小城市落戶已是零門檻，相當一部分常年生活在城市的農(nóng)村戶口人員，已經(jīng)完全具備落戶城市的條件，但仍把戶口留在農(nóng)村。

　　霍邱縣于2015年9月出臺政策，規(guī)定凡在縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)首次購買144平方米以下新建商品房的，給予每平方米200元的購房補貼，農(nóng)村戶口居民可自愿選擇辦理戶籍遷移。25歲的霍邱縣臨淮崗鄉(xiāng)村民姚澤寶告訴半月談記者，他在上海務(wù)工，回霍邱縣城買房，是為了小孩將來在縣城上小學方便。“我收入有限，不可能在上海落戶，將來還是要回霍邱。但我不準備把戶口遷到縣城，留在農(nóng)村政策更好。”

　　——不少擁有城市戶口的人，想把戶口遷回農(nóng)村。李瑋介紹，雖然目前政策禁止城市戶口遷往農(nóng)村，但幾乎每天都有人打電話詢問，怎樣把城市戶口轉(zhuǎn)成農(nóng)村戶口。

　　霍邱縣居民卞自勝說：“我原來是農(nóng)村戶口，1992年父母花了4000元錢，給我買了一個城鎮(zhèn)戶口，目的是讓我進城上學，那時候農(nóng)村戶口上不了縣城的學校�，F(xiàn)在我后悔了，既沒有承包地也沒有宅基地�！�

　　城鎮(zhèn)化不能做“數(shù)字文章”

　　半月談記者在多地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少地方給戶籍人口城鎮(zhèn)化率制定了預期目標，為完成目標任務(wù)，有的地方做起了“數(shù)字文章”。

　　一些城市在取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶口區(qū)別后，將民政劃分的城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)人口全部統(tǒng)計為城鎮(zhèn)戶籍人口，由此，大量城中村、城邊村農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”。一些地區(qū)新型城鎮(zhèn)化職能部門負責人表示，通過撤縣設(shè)區(qū)，郊區(qū)大量農(nóng)村人口全部統(tǒng)計為城鎮(zhèn)戶籍人口，如此才能保證城鎮(zhèn)化率指標如期完成。

　　而在一些地方，征用土地成為完成人口城鎮(zhèn)化率的手段。在西部某市，記者發(fā)現(xiàn)該市2016年的農(nóng)民進城落戶目標是5.6萬人。當問到能否完成既定目標時，該市新型城鎮(zhèn)化綜合試點辦公室負責人說：“肯定可以完成，我們這么大的城市，隨便搞點征地就有幾萬人的規(guī)模�！�

　　安徽省發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃處副處長李全軍認為，戶籍人口已經(jīng)不能完全反映一個地方的真實城鎮(zhèn)化率。在加快推進新型城鎮(zhèn)化過程中，應尊重經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，避免出現(xiàn)強行推進城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。

　　要真正推進人的城鎮(zhèn)化，除了強化城市吸納功能外，還要盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，讓農(nóng)民和土地“解綁”。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)“三權(quán)”近年來得到強化，但由于關(guān)鍵的體制障礙沒有根本消除，農(nóng)民資產(chǎn)的財產(chǎn)性價值無法實現(xiàn)，削弱了農(nóng)民帶資進城的能力，這也把農(nóng)民和土地緊緊地“綁”在了一起。

　　十八屆三中全會以后，中央逐步開始明確推進農(nóng)村土地改革“三權(quán)分置”：落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。今年10月30日，中央還印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，進一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

　　一些地方積極探索盤活農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民帶資進城。重慶市利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機制，推行了“地票”制度，引導農(nóng)民自愿將閑置、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復墾為耕地，形成的指標在保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以“地票”方式在市場上公開交易。湖北省宜城市則在不斷探索農(nóng)村宅基地退出機制，在前期確權(quán)及確定正常使用面積的前提下，本著農(nóng)民自愿原則，對農(nóng)民多占的面積實施退出有償獎勵辦法，一年來已有上百戶自愿退出。(采寫記者：秦交鋒、徐海濤、許茹、李勁峰)