G20長效機(jī)制轉(zhuǎn)型的難題與可能方案

　�。òl(fā)自《當(dāng)代世界》2016年8月刊）

　　作為非正式國際機(jī)制，G20要實現(xiàn)向長效機(jī)制轉(zhuǎn)型，需要超越危機(jī)思維，在保持非正式性的前提下，加強(qiáng)與其他正式國際機(jī)制的互動，形成“G20+”的機(jī)制架構(gòu)，同時引入聯(lián)合國2030議程，使其真正成為謀劃世界經(jīng)濟(jì)中長期發(fā)展的“國際經(jīng)濟(jì)合作的主要論壇”。

　　2016年9月即將召開的二十國集團(tuán)（G20）杭州峰會的一個戰(zhàn)略目標(biāo)是推動G20的機(jī)制轉(zhuǎn)型，即從一個危機(jī)應(yīng)對機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)殚L效治理機(jī)制。這在峰會的主題議題以及預(yù)期成果的設(shè)計上表現(xiàn)得較為明顯。在主題議題設(shè)置上，構(gòu)建“創(chuàng)新、活力、聯(lián)動、包容”的世界經(jīng)濟(jì)以及創(chuàng)新增長方式、更高效的全球經(jīng)濟(jì)金融治理、強(qiáng)勁的國際貿(mào)易投資和包容聯(lián)動式發(fā)展等四大議題，均體現(xiàn)了中國著眼長遠(yuǎn)，推動G20從關(guān)注短期周期性政策向長期結(jié)構(gòu)性政策以及完善全球經(jīng)濟(jì)治理的體制機(jī)制等方面轉(zhuǎn)變。在預(yù)期成果上，中國推動G20制定了《創(chuàng)新增長藍(lán)圖》《落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程行動計劃》《結(jié)構(gòu)性改革的優(yōu)先領(lǐng)域、指導(dǎo)原則和指標(biāo)體系》等十大成果，也體現(xiàn)了中國希望G20有更多中長期規(guī)劃和治理思維，解決世界經(jīng)濟(jì)面臨的深層次、結(jié)構(gòu)性難題，而不僅僅是針對短期的國際金融市場波動，被動反應(yīng)式地進(jìn)行全球經(jīng)濟(jì)治理。

　　1999年12月15日，在德國柏林召開的G20創(chuàng)始會議發(fā)表了G20的第一份公報，其中對G20機(jī)制的性質(zhì)做了明確闡述，“G20是布雷頓森林體系框架內(nèi)非正式對話的一種新機(jī)制”�？梢钥闯觯珿20隸屬于布雷頓森林體系，但與布雷頓森林體系內(nèi)的世界銀行、國際貨幣基金組織等正式國際機(jī)制不同，它是一種非正式國際機(jī)制。

　　什么是非正式國際機(jī)制？唐納德?普查拉和雷蒙德?霍普金斯提出把國際機(jī)制分為正式和非正式兩種類型：正式國際機(jī)制是指由國際組織通過法律條約的方式來建立，通過理事會、大會及其他實體的方式來維持并由國際官僚機(jī)構(gòu)來保障協(xié)議實施的國際機(jī)制，如聯(lián)合國、國際貨幣基金組織、世界銀行等；而非正式國際機(jī)制是指成員國依據(jù)彼此所追求目標(biāo)之間能夠達(dá)成的共識來建立，并根據(jù)彼此共同利益或“君子協(xié)定”以及相互之間的監(jiān)督來保障協(xié)議實施的國際論壇，如APEC、G8、BRICS等。其中，正式國際機(jī)制與非正式國際機(jī)制的本質(zhì)區(qū)別在于機(jī)制的協(xié)議和承諾是否通過“法律條約的方式”來達(dá)成。如果成員國在機(jī)制內(nèi)意圖達(dá)成的是有法律約束力的國際協(xié)議和承諾，那么這樣的機(jī)制就是正式國際機(jī)制或稱之為條約型國際機(jī)制。如果成員國沒有意圖在彼此之間建立起國際法意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，那么這就是非正式國際機(jī)制或稱之為論壇型國際機(jī)制。

　　作為一種非正式國際機(jī)制，G20的機(jī)制性質(zhì)決定了它更擅長短期的危機(jī)應(yīng)對而非長效治理。為什么國家在某些情況下會選擇非正式國際機(jī)制？換言之，在什么樣的條件下，國家不希望達(dá)成有法律約束力的國際承諾，也不希望建立常設(shè)的國際秘書處，而只需要一個論壇型的國際機(jī)制呢？從新自由制度主義的國際制度理論看，正式國際機(jī)制與非正式國際機(jī)制各有優(yōu)勢與不足，主要表現(xiàn)在三個方面：

　　第一，非正式國際機(jī)制具有更大的靈活性，而正式國際機(jī)制具有更大的約束性。在金融危機(jī)爆發(fā)的情況下，外部世界存在高度不確定性，國際合作對國家間權(quán)力分布的影響也高度不確定。在這種情況下，國家會認(rèn)為國際承諾的靈活性更加重要，可以根據(jù)外部條件的變化不斷地對合作協(xié)議與承諾進(jìn)行修改，因而會傾向于選擇非正式國際機(jī)制。當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)治理總體上處于過渡期，其最大的特征就是存在不確定性，各國之間的力量對比也處于快速變動當(dāng)中，因而非正式國際機(jī)制具有一定的優(yōu)勢。

　　第二，非正式國際機(jī)制主權(quán)成本較低，國家可以保留更大的自主性，而正式國際機(jī)制通過有法律約束力的國際條約和獨立的第三方秘書處來監(jiān)督國際承諾的執(zhí)行，有較高的執(zhí)行力，但主權(quán)成本較高。鄧肯?斯奈德將國際合作分為兩種類型：一種是協(xié)調(diào)性合作，另一種是協(xié)作性合作。與協(xié)作性合作不同，在協(xié)調(diào)性合作中，國家不存在背叛的動機(jī)，因為不合作的后果是任何一個國家都無法承受的，比如在金融危機(jī)中國家采取以鄰為壑的政策會導(dǎo)致世界經(jīng)濟(jì)陷入進(jìn)一步的蕭條。因而，在監(jiān)督和執(zhí)行力不是主要問題的情況下，國家會選擇非正式國際機(jī)制。

　　第三，非正式國際機(jī)制官僚化程度較低，行動速度快，而正式國際機(jī)制官僚化程度高，行動速度較慢。在金融危機(jī)爆發(fā)時，國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行也做出了反應(yīng)，但速度較慢，力度也不夠。與之相比，G20華盛頓峰會、倫敦峰會很快就達(dá)成了各國合作應(yīng)對金融危機(jī)、維護(hù)世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的共識，并出臺了1.1萬億美元的全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和刺激計劃，通過了47條國際金融領(lǐng)域的改革行動計劃。

　　總體上看， G20論壇型國際機(jī)制的性質(zhì)決定了其靈活性高、主權(quán)成本低、行動速度快等優(yōu)勢，但同時也導(dǎo)致它在執(zhí)行力和監(jiān)督機(jī)制方面存在著“先天不足”，因而出現(xiàn)了G20危機(jī)應(yīng)對能力較強(qiáng)、長效治理欠缺的局面。如何才能增強(qiáng)G20的長效治理能力？是否一定要通過改變G20非正式機(jī)制的性質(zhì)才能實現(xiàn)G20長效治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型？2011年G20戛納峰會上，成員國領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成了基本共識，即“我們同意G20應(yīng)該保持非正式集團(tuán)的性質(zhì)”（We agree that the G20 should remain an informal group）。這樣，問題就演變成“如何在保持G20非正式性質(zhì)的前提下，提高G20的執(zhí)行力，實現(xiàn)G20向長效治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型”。

　　從機(jī)制架構(gòu)的角度看，G20在保持自身非正式治理框架的同時，可以更多地引入其他正式國際機(jī)制參與G20治理，發(fā)揮正式國際機(jī)制在執(zhí)行力方面的優(yōu)勢，即采取“G20+”的機(jī)制治理架構(gòu)。這樣既可以發(fā)揮G20論壇型國際機(jī)制靈活性的優(yōu)勢，也能通過與其他正式國際機(jī)制的互動來克服論壇型國際機(jī)制的不足，提升G20協(xié)議和承諾的執(zhí)行及“落地”能力。

　　迄今為止， G20最為倚重的七個正式國際機(jī)制分別是世界銀行、國際貨幣基金組織、世界貿(mào)易組織、國際勞工組織、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、金融穩(wěn)定理事會以及聯(lián)合國。一方面，這些正式國際組織受G20委托，在G20會議籌備過程中就有關(guān)議題提供技術(shù)和智力支持，包括背景文件和研究報告等；另一方面，這些國際組織也成為G20會議重要成果的執(zhí)行者和貢獻(xiàn)者，承擔(dān)G20分配的工作任務(wù)。

　　在“G20+”的機(jī)制架構(gòu)中，G20堅持非正式性和領(lǐng)導(dǎo)人戰(zhàn)略引領(lǐng)的基本定位，致力于成為“國際經(jīng)濟(jì)合作的主要論壇”和全球經(jīng)濟(jì)治理的“指導(dǎo)委員會”，突出的是G20在國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、投資、發(fā)展等領(lǐng)域事務(wù)治理中“設(shè)置議程”和“建立共識”的政治引領(lǐng)功能。

　　在設(shè)置議程方面，G20作為當(dāng)今世界最主要發(fā)達(dá)國家和新興市場國家領(lǐng)導(dǎo)人集合的非正式機(jī)制，有著天然的優(yōu)勢。一方面，G20成員國都是其他正式國際機(jī)制的核心成員國，G20的決定對這些機(jī)構(gòu)的議程設(shè)置將產(chǎn)生舉足輕重的影響；另一方面，其他正式國際機(jī)制的議程設(shè)置容易受到組織文化和“官僚制病癥”的影響，而G20作為非正式機(jī)制，沒有常設(shè)秘書處和官僚制機(jī)構(gòu)，因而經(jīng)常能夠?qū)��?yīng)對全球經(jīng)濟(jì)中最新、最緊迫的挑戰(zhàn)設(shè)置為全球經(jīng)濟(jì)治理的議程。

　　在建立共識方面，G20作為全球經(jīng)濟(jì)治理“指導(dǎo)委員會”所具備的靈活性、保密性和平衡性，使得它比正式國際機(jī)制更有優(yōu)勢。從靈活性來看，相比正式國際組織采用嚴(yán)格的投票程序和議事規(guī)則，G20更多強(qiáng)調(diào)各國決策者之間就大家共同關(guān)心的重大國際議題開展自由對話和交流，發(fā)揮“論壇”而非“談判場所”的作用。從平衡性看，由于美歐發(fā)達(dá)國家“華盛頓共識”的神話被國際金融危機(jī)所打破，所以在后危機(jī)時代，發(fā)達(dá)國家與新興市場國家必須重新凝聚關(guān)于全球經(jīng)濟(jì)治理的共識。這樣G20作為發(fā)達(dá)國家和新興市場共同參與的國際經(jīng)濟(jì)合作平臺，能夠更加平衡地反映發(fā)達(dá)國家和新興國家不同的治理理念，促進(jìn)雙方更快找到新的全球經(jīng)濟(jì)治理共識。

　　總的來看，無論是設(shè)置議程還是建立共識，G20比正式國際機(jī)制都更能體現(xiàn)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體“共同引領(lǐng)”21世紀(jì)全球經(jīng)濟(jì)治理的特征，而不再是發(fā)達(dá)國家將自己所偏好的議程與共識“單方面強(qiáng)加”給發(fā)展中國家�！芭c以往發(fā)展中國家被動接受國際規(guī)則不同，G20提供了一個發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家可以平等協(xié)商、求同存異的協(xié)調(diào)機(jī)制和平臺，使發(fā)展中國家有機(jī)會參與全球經(jīng)濟(jì)治理和國際規(guī)則的制定”。正是在這個意義上，G20的歷史性貢獻(xiàn)就在于它是第一個發(fā)展中國家以平等身份（on an equal footing）參與的全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制。

　　但現(xiàn)在的挑戰(zhàn)是，G20向長效治理機(jī)制轉(zhuǎn)型就必須更多地發(fā)揮上述七個正式國際組織的作用，而在這七個國際組織中，發(fā)達(dá)國家仍占有明顯的優(yōu)勢。在短期內(nèi)，這些國際組織很難實現(xiàn)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家影響力相對均衡的改革目標(biāo)，一再拖延的IMF改革進(jìn)程就是這方面的一個典型案例。因而，如何將G20所倡導(dǎo)的“新興經(jīng)濟(jì)體與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體平等參與全球經(jīng)濟(jì)治理”的精神體現(xiàn)在“G20+”的機(jī)制架構(gòu)中，推動正式國際機(jī)制朝著更加均衡的方向改革，是G20完成機(jī)制轉(zhuǎn)型所面臨的一個重大挑戰(zhàn)。從近年來G20機(jī)制轉(zhuǎn)型的實踐來看，相比其他國際機(jī)制，經(jīng)合組織在G20長效機(jī)制轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中發(fā)揮了越來越大作用，尤其是“G20/經(jīng)合組織反避稅治理”堪稱G20機(jī)制轉(zhuǎn)型為數(shù)不多的成功案例之一。

　　G20除了在機(jī)制架構(gòu)上要更多地依賴其他正式國際組織，形成“G20+”的機(jī)制架構(gòu)外，在議程設(shè)置上也需要引入一個整體性議題框架，為其轉(zhuǎn)變成長效治理機(jī)制提供議題保障，而聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程或許能夠為G20的轉(zhuǎn)型提供這樣的保障。

　　首先，2030議程可以為G20設(shè)立一個新的中長期目標(biāo)，克服G20的“迷失感”。在金融危機(jī)時，G20的目標(biāo)很明確，那就是避免世界經(jīng)濟(jì)重回1929—1933年的大蕭條，正是這種共同的“恐懼感”使G20國家有了共同的目標(biāo)指引，協(xié)調(diào)一致地采取了巨額的經(jīng)濟(jì)刺激計劃。在金融危機(jī)過去八年后，共同的“恐懼感”已經(jīng)不復(fù)存在，成員國各自為政，政策分化明顯，短期利益壓過了長期利益。而2030議程是一項普遍的議程，涵蓋發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家要共同實現(xiàn)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，G20國家作為世界主要的經(jīng)濟(jì)體，應(yīng)發(fā)揮引領(lǐng)作用，帶頭落實2030議程，為大力促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定增長，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)提供堅實基礎(chǔ)和有利條件。

　　其次，2030議程可以為G20成為全球經(jīng)濟(jì)長效治理機(jī)制帶來“政治合法性”。盡管G20國家的GDP占全球85%，人口占三分之二，但它始終無法擺脫一個質(zhì)疑：憑什么世界上20個主要的經(jīng)濟(jì)體就能決定世界經(jīng)濟(jì)的所有大事？在金融危機(jī)時期，只要主要經(jīng)濟(jì)體能夠帶領(lǐng)大家走出危機(jī)，G20合法性不成問題，但在后危機(jī)的長效治理中，一些中小國家一直在抱怨G20是“經(jīng)濟(jì)大國俱樂部”。而2030議程是聯(lián)合國大會通過的全球發(fā)展議程，幾乎世界上每個國家都參與了該議程的制定，因而具有很高的政治代表性。如果G20用2030議程作為自己的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)大國的作用只是體現(xiàn)在幫助大家實現(xiàn)共同制定的目標(biāo)上，大國并不謀求特權(quán)，只是具有更大的國際責(zé)任，這樣G20成為“國際經(jīng)濟(jì)合作首要平臺”的合法性就會得到更多認(rèn)可。

　　最后，2030議程為G20增強(qiáng)執(zhí)行力提供機(jī)構(gòu)支撐。決策效率和執(zhí)行能力低下是近年來制約G20機(jī)制轉(zhuǎn)型的一個突出難題。G20從本質(zhì)上講是一個非正式國際機(jī)制，或者說只是一個論壇，沒有法律條約作為基礎(chǔ)，也沒有常設(shè)秘書處提供機(jī)構(gòu)支撐。在G20會議上達(dá)成的共識，很難通過一個常設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行落實，容易出現(xiàn)“以會議落實會議”“以文件落實文件”的局面，這也是導(dǎo)致為什么近年來每一任G20的輪值主席國發(fā)表的文件大有“一屆蓋過一屆”的勢頭。而2030議程是一個涵蓋17項目標(biāo)、169項具體目標(biāo)的具體行動議程，每項議程都有相應(yīng)的聯(lián)合國機(jī)構(gòu)或其他國際機(jī)構(gòu)在負(fù)責(zé)落實。G20如果介入這些機(jī)構(gòu)的落實工作，一是為這些機(jī)構(gòu)提供“政治推動力”，畢竟G20國家是世界主要的經(jīng)濟(jì)體，在這些國際機(jī)構(gòu)的投票權(quán)和話語權(quán)中占據(jù)著絕對優(yōu)勢；二是以身作則，帶頭配合這些機(jī)構(gòu)的工作，通過制定本國的2030議程落實國別計劃，形成大國示范引領(lǐng)、各國競相落實的良好局面；三是這些機(jī)構(gòu)也會為落實G20會議的共識提供相應(yīng)的人力、物力和財力保障，從而有效提高G20的執(zhí)行力。

　　G20機(jī)制的建立標(biāo)志著全球經(jīng)濟(jì)開始邁入一個由發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家平等治理、共同治理的新時代，但必須強(qiáng)調(diào)的是，這還只是一個“開始”，未來還有很長的路要走。G20要超越危機(jī)思維，轉(zhuǎn)型成為長效治理機(jī)制，需要在保持非正式性的前提下，加強(qiáng)與其他正式國際機(jī)制的互動，形成“G20+”的機(jī)制架構(gòu)；同時通過引入2030議程，為G20的長效治理提供中長期目標(biāo)、政治合法性以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)支撐，從議題上保證G20不再只是被動反應(yīng)式處理危機(jī)議題，而是真正成為謀劃世界經(jīng)濟(jì)中長期發(fā)展的“國際經(jīng)濟(jì)合作的主要論壇”。