3月5日下午，全國人大代表、人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈陸續(xù)收到代表們送回的附議，達到法定人數(shù)之后，由她草擬的《關(guān)于修改完善<預(yù)算法>的議案》將會提交全國人大，進入審理過程。
有著“經(jīng)濟憲法”之稱的《預(yù)算法》實施了18年，卻修改了16年，至今仍未修正定案。
“這并不意外，因為在常委會內(nèi)部審議過程中委員們的分歧就很大，核心的問題包括預(yù)算該公開到什么地步、國庫該由誰管理、國庫單一賬戶的界定以及地方發(fā)債能否放行等。”吳曉靈當(dāng)天在接受《華夏時報》記者采訪時表示。
據(jù)介紹，預(yù)算制度便于操作和宏觀掌控是財稅體制改革的核心與關(guān)鍵�！额A(yù)算法》的修改直接關(guān)系到財稅改革的命運。而《預(yù)算法》修正案只需要全國人大常委會審議通過，并不是必須要通過全體會議，所以常委會能通過一個怎樣的《預(yù)算法》修正案，其影響深遠。
在之前的審議過程中，吳曉靈多次提出不同意見，“但聲音還有限，也要有外部更大的壓力�！彼运诮衲陜蓵咸岢隽嗽擁椬h案。
兩個倒退？
在吳曉靈看來，二審稿中存在兩個“倒退”，其一就是“財政專戶”。
“二審稿寫入了財政專戶的概念，將財政專戶合法化，沒有理順財政專戶和國庫單一賬戶的關(guān)系，而是將國庫單一賬戶、財政專戶共同構(gòu)成了所謂的國庫單一賬戶體系，這是《預(yù)算法》修訂的倒退，將不合法的內(nèi)容合法化了�！眳菚造`對本報記者說。
2011年起，我國各級政府財政部門推行了國庫集中收付制改革，預(yù)算單位的財政性資金逐步納入財政統(tǒng)一管理，財政部門通過國庫單一賬戶（開設(shè)在人民銀行）和財政專戶（開設(shè)在商業(yè)銀行）管理這些財政資金。我國財政資金從預(yù)算單位分散管理到財政部門統(tǒng)一、集中管理是一個很大的進步。
但隨之而來的是，很大一部分資金不存放在國庫單一賬戶內(nèi)，而是以各種形式存放在大量財政專戶內(nèi)，形成了事實上的“第二國庫”。
吳曉靈認為，目前我國大量財政專戶設(shè)在商業(yè)銀行，既不利于區(qū)分行政管理與市場化操作，也不利于反腐倡廉和財政資金監(jiān)管。
近年來，財政專戶已經(jīng)帶來了很多問題，有關(guān)部門年年清理，但卻越清規(guī)模越大，越清問題越多。
“如果財政專戶合法化，就意味著授予了財政部門的主導(dǎo)權(quán)，財政部門自己監(jiān)督和管理自己的賬戶，將為預(yù)算管理帶來重大制度隱患�！眳菚造`稱。
另一個“倒退”，事關(guān)國庫經(jīng)理權(quán)的問題。
二審稿刪除了關(guān)于“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理”的表述，擬賦予各級財政部門“監(jiān)督本級國庫辦理的預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付及預(yù)算支出的撥付業(yè)務(wù)”和“加強對本級國庫的管理和監(jiān)督”的權(quán)力。
這意味著，國庫將由人民銀行“經(jīng)理”變?yōu)椤按怼薄?/p>
事實上，在1985年以前，預(yù)算收入的收納、劃分、留解和預(yù)算支出撥付等國庫業(yè)務(wù)，一直實行委托代理制，即由財政部委托中國人民銀行代理。1985年《中央金庫條例》修改為《國家金庫條例》時，才將原規(guī)定中的“各級金庫均由中國人民銀行代理”修改為“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理”。
曾任央行副行長的吳曉靈深知這意味著什么：如果否定了現(xiàn)行的人民銀行經(jīng)理國庫的制度，實際上就是否定了人民銀行的監(jiān)督權(quán)，強化了財政的監(jiān)督權(quán)，這種預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督集于一身的制度設(shè)計不利于行政權(quán)力的穩(wěn)健運行。
不能再拖了
吳曉靈的聲音并非始于這次兩會，早在人大常委會審議過程中，她就一直堅持自己的原則和意見。
她對本報記者說，應(yīng)該恢復(fù)“中國人民銀行經(jīng)理中央國庫和地方國庫”的表述。理由是，中國人民銀行經(jīng)理國庫的現(xiàn)行國庫管理體制權(quán)責(zé)清晰、運行良好、成效顯著，這一體制經(jīng)過長期實踐檢驗，符合國庫收支決策者與國庫收支執(zhí)行者相分離的國際準(zhǔn)則，有利于強化預(yù)算權(quán)力的監(jiān)督與制衡，法律應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留，并予以強化。
其次，吳曉靈還建議逐步取消財政專戶，真正實現(xiàn)國庫單一賬戶。
預(yù)算公開制度是現(xiàn)代預(yù)算制度的核心內(nèi)容。二審稿增加了一條：經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)當(dāng)及時向社會公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外。
吳曉靈稱，“新條款有不足之處�！�
預(yù)算公開缺乏可操作性，她建議，最好能夠?qū)︻A(yù)算公開的原則、內(nèi)容、時限、方式等作出明確規(guī)定。
對政府預(yù)算的收支科目按“類、款、項、目”四級劃分，目前的財政預(yù)算只落實到“款”，重點項目到“項”，而“項”這一級是動輒幾百億甚至上千億的預(yù)算，這些資金分配到哪些項目上去均由政府部門決定，公眾很難指導(dǎo)，人大也難以審查。
“建議在《預(yù)算法》中明確要求：本級公共預(yù)算按功能分類、經(jīng)濟分類分別編制，一般收支至少編列到‘項’，盡可能落實到‘目’�！眳菚造`稱。
對于地方政府發(fā)債問題，一審稿曾進行了適度放行的表述，但二審稿對一審稿的這一表述又進行了全盤否定。
吳曉靈認為，一刀切的做法難以有效解決地方債務(wù)融資問題，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)疏堵結(jié)合的原則，允許地方政府依法適度發(fā)債，用透明規(guī)范、受公眾監(jiān)督且有利于控制風(fēng)險的地方債，置換替代地方融資平臺所帶來的隱性債務(wù)。
事實上，從征求意見的二審稿來看，依然烙有很深的“財政部門”的印記，這從財政專戶設(shè)立、國庫代理制以及否定地方發(fā)債等條款就能看出。吳曉靈坦言：她的意見遭到了財政部門人士的反對。但她仍希望，《預(yù)算法》修正不要再拖過第十二屆人大了。
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