工商質(zhì)監(jiān)取消垂直管理回歸“善治”
國務(wù)院辦公廳近日下發(fā)通知，決定將工商、質(zhì)監(jiān)省級(jí)以下垂直管理改為地方政府分級(jí)管理體制，業(yè)務(wù)接受上級(jí)工商、質(zhì)監(jiān)部門的指導(dǎo)和監(jiān)管，領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行雙重管理，以地方管理為主，其行政編制分別納入市縣行政編制總額，所屬技術(shù)機(jī)構(gòu)的人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，由市、縣兩級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門管理。
所謂“垂直管理”，是指“人、財(cái)、物、業(yè)務(wù)”垂直到上級(jí)主管部門管理，將職能部門的“烏紗帽”和“錢袋子”，從地方政府手里收回到上級(jí)主管部門手里。工商、質(zhì)監(jiān)部門的垂直管理始于1998年，當(dāng)時(shí)主要是為了加強(qiáng)中央政令在工商、質(zhì)監(jiān)領(lǐng)域的權(quán)威，增加工商、質(zhì)監(jiān)的執(zhí)法獨(dú)立性，破除地方保護(hù)主義對這兩個(gè)領(lǐng)域工作的干擾。與稅務(wù)、海關(guān)、國土等先后實(shí)行垂直管理的部門一樣，工商、質(zhì)監(jiān)部門實(shí)行垂直管理以來，在增加執(zhí)法獨(dú)立性、提高行政效率方面取得了一定實(shí)效；與此同時(shí)，一些部門原本存在的稅收流失、數(shù)據(jù)造假、生產(chǎn)安全等問題反而愈加凸顯，垂直管理模式面臨著日益突出的挑戰(zhàn)。
現(xiàn)在工商、質(zhì)監(jiān)部門取消垂直管理，還有一個(gè)旨在“加強(qiáng)食品安全監(jiān)管”的實(shí)際原因，就是2009年2月《食品安全法》出臺(tái)后，地方政府需要對本地區(qū)的食品安全負(fù)總責(zé)，工商、質(zhì)監(jiān)部門繼續(xù)實(shí)行垂直管理，使得地方政府與工商、質(zhì)監(jiān)部門之間權(quán)力不清、責(zé)任不明，不利于食品安全工作的監(jiān)管與協(xié)調(diào)。食品安全監(jiān)管涉及衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)管等多個(gè)行政部門，如果工商、質(zhì)監(jiān)兩個(gè)部門繼續(xù)實(shí)行垂直管理，也不利于兩部門與衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、食品藥品監(jiān)管等部門加強(qiáng)溝通、密切配合、各司其職、各負(fù)其責(zé)。
從行政管理和行政執(zhí)法的角度講，除海關(guān)、稅務(wù)等少數(shù)部門以行使中央層面（或省級(jí)）職能及其延伸職能為主，確需由中央（或省級(jí)）垂直管理外，大多數(shù)行政部門的職能主要屬于地方事務(wù)的范疇，在中央和地方的權(quán)責(zé)關(guān)系漸趨明確的穩(wěn)定框架下，大多數(shù)部門都是不應(yīng)實(shí)行垂直管理的，他們在履行職能中遇到的問題和困難，不能指望由中央（或省級(jí)）垂直管理來解決，而應(yīng)當(dāng)尋求在地方內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中得到解決。
以權(quán)力的來源劃分，地方治理主要有兩種模式，一種模式的權(quán)力主要來源于上級(jí)和外部，稱為“外源型治理”；另一種模式的權(quán)力主要來源于基層和內(nèi)部，稱為“內(nèi)生型治理”。一個(gè)地方的食品安全監(jiān)管，直接與當(dāng)?shù)匕傩盏慕】岛蜕⑾⑾嚓P(guān)，負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的地方政府有關(guān)職能部門，他們的權(quán)力如果來自上級(jí)和外部，未必能夠產(chǎn)生多大的責(zé)任壓力。反之，如果職能部門的權(quán)力來自地方內(nèi)部和基層，由地方政府和百姓給他們的工作打分，他們就可望產(chǎn)生更大的責(zé)任壓力，在食品安全監(jiān)管上更加盡心盡力。工商、質(zhì)監(jiān)部門實(shí)行垂直管理，是一種權(quán)力由上而下運(yùn)行的“外源型治理”模式，體現(xiàn)了傳統(tǒng)的管制思路；現(xiàn)在兩部門由垂直管理改為地方管理，采取權(quán)力水平運(yùn)行的“內(nèi)生型治理”模式，體現(xiàn)了現(xiàn)代的“善治”思路。
當(dāng)然，取消垂直監(jiān)管之后，人們難免擔(dān)心，工商、質(zhì)監(jiān)工作如何克服地方保護(hù)主義的干擾？當(dāng)前及今后一段時(shí)間，上級(jí)部門需要加強(qiáng)對地方工商、質(zhì)監(jiān)工作的指導(dǎo)和監(jiān)管，政府、社會(huì)各方面也要形成治理合力，嚴(yán)防地方保護(hù)主義趁機(jī)反彈。從長遠(yuǎn)看，要克服地方保護(hù)主義對工商、質(zhì)監(jiān)工作的干擾，不能謀求重回垂直管理的老路，而只能在完善“內(nèi)生型治理”上做文章，通過地方權(quán)力部門之間的協(xié)調(diào)制衡，以及公眾權(quán)利對政府權(quán)力的監(jiān)督制約，從內(nèi)部破除某些權(quán)勢部門和權(quán)勢人物對食品違法犯罪行為的“保護(hù)”。從根本上講，需要實(shí)行更廣泛的地方民主選舉和基層自治，強(qiáng)化人大監(jiān)督“一府兩院”的權(quán)力和司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，鞏固輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督的權(quán)利本位。
只有這樣，才能促使工商、質(zhì)監(jiān)等政府職能部門嚴(yán)格依法履職，促使地方政府更多地對食品安全等地方事務(wù)負(fù)責(zé)，對當(dāng)?shù)匕傩盏臋?quán)益和福祉負(fù)責(zé)，真正做到“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法必追究”，實(shí)現(xiàn)“法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府”的目標(biāo)。（錢永周）
