城市社區(qū)治理效能的結(jié)構(gòu)要素與實(shí)現(xiàn)路徑
作者：吳新星（蘇州大學(xué)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化研究中心、政治與公共管理學(xué)院）
社區(qū)是城市社會(huì)治理的最基礎(chǔ)單元，治理效能是城市社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的成果。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)城市社區(qū)治理效能的關(guān)注主要源自于十九屆四中全會(huì)提出“把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”的直接推動(dòng)，也投射出一段時(shí)期以來(lái)城市社區(qū)復(fù)雜治理模式下效能未達(dá)預(yù)期的客觀現(xiàn)實(shí)。
一般認(rèn)為，效能包括經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性。此為績(jī)效管理視角下的“4E”共識(shí)。而從治理的視角看，城市社區(qū)治理效能是社區(qū)治理主體圍繞實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)所展現(xiàn)的治理能力及取得的治理績(jī)效，包含了主體性、制度性、行動(dòng)性和效用性四個(gè)維度：第一，城市社區(qū)治理效能是社區(qū)治理主體的行動(dòng)結(jié)果。城市社區(qū)治理主體包含了社區(qū)黨組織、居民自治組織、業(yè)主自治組織、社會(huì)組織、業(yè)委會(huì)、居民志愿者和駐區(qū)單位等。第二，治理主體的行動(dòng)依托于體系化的治理制度機(jī)制。如基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的共建共治共享治理體制。城市社區(qū)治理制度體系的制度秉性決定了制度優(yōu)勢(shì)能否形成，能否轉(zhuǎn)化為治理效能。第三，治理主體的治理行動(dòng)能力是治理效能形成的直接原因。城市社區(qū)治理主體的能力，體現(xiàn)為社區(qū)治理全過(guò)程中治理主體的協(xié)同化、系統(tǒng)性整理治理能力。具體如，制度供給能力、集體行動(dòng)能力、治理考評(píng)能力等。第四，治理效能在結(jié)果上表現(xiàn)為社區(qū)居民美好生活需要的實(shí)現(xiàn)程度。一方面包括城市社區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)五方面客觀生活質(zhì)量提升，另一方面包括城市社區(qū)居民橫向比較和縱向比較的獲得感、幸福感、安全感三個(gè)方面主觀生活滿意度的提升。
相較于城市社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的、差異化的美好生活需要，當(dāng)前城市社區(qū)治理效能的表現(xiàn)仍顯不足。主要表現(xiàn)在，城市社區(qū)自治組織的民主功能為治理的政治功能、行政功能所融吸，社區(qū)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的能力不足；城市社區(qū)治理體制日益復(fù)雜化，且難以應(yīng)對(duì)社區(qū)中出現(xiàn)的需求差異、利益分歧、文化墮距、鄰避糾紛等問(wèn)題；社區(qū)治理主體的治理能力難以達(dá)到居民的期待，也難以應(yīng)對(duì)數(shù)字技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)；社區(qū)居民的生活質(zhì)量存在著縱向獲得感高于橫向獲得感、客觀生活質(zhì)量高于主觀生活滿意度；數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用帶來(lái)了新的安全風(fēng)險(xiǎn)和倫理障礙等問(wèn)題。
探究城市社區(qū)治理效能的結(jié)構(gòu)要素，可以發(fā)現(xiàn)如下方面的因素直接影響著城市基層社區(qū)的治理效能。一是城市社區(qū)治理主體所處的治理生態(tài)影響著治理主體的行動(dòng)效能。一般情況下，城市商品住宅社區(qū)等外部治理風(fēng)險(xiǎn)不太突出，治理主體大多采用簡(jiǎn)單制度化的治理模式，更多地依靠社區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)委會(huì)的自我管理，公共權(quán)力的組織性建構(gòu)并不突出。但是在城鄉(xiāng)接合部社區(qū)、拆遷安置社區(qū)等處于過(guò)渡轉(zhuǎn)型期的社區(qū)中，居民的利益關(guān)系相對(duì)復(fù)雜，動(dòng)遷農(nóng)民在進(jìn)城后的利益存在一定的受損情形，且不同群體間（如不同時(shí)期拆遷的居民之間，本地居民和外來(lái)流動(dòng)人口之間）的利益存在分歧、沖突甚至對(duì)抗，因而需要采用更具復(fù)雜性、靈活性的治理體制機(jī)制。外部的治理生態(tài)會(huì)倒逼治理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)流程優(yōu)化和治理主體能力的提升。二是治理制度化水平影響著城市社區(qū)治理效能。制度的價(jià)值秉性、治理理念，制度體系結(jié)構(gòu)功能的合理化程度，治理機(jī)制的運(yùn)行規(guī)則和流程的完善度都會(huì)影響到城市社區(qū)治理效能。例如，各地網(wǎng)格化管理過(guò)程中對(duì)巡辦分離、屬地管理的無(wú)限制強(qiáng)調(diào)，造成城市基層社區(qū)不堪重負(fù)，治理行動(dòng)的管控導(dǎo)向遠(yuǎn)甚于服務(wù)導(dǎo)向。三是治理主體的治理能力直接關(guān)系著城市社區(qū)治理效能。具體包括治理制度規(guī)劃設(shè)計(jì)能力、治理行動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新能力、各類(lèi)治理資源的整合能力等。四是數(shù)字時(shí)代的技術(shù)治理深度影響著城市社區(qū)治理的深度、廣度、效度和效率。新一輪數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，提升了社區(qū)治理的效率，也推動(dòng)了城市基層社會(huì)向虛發(fā)展，給治理理念、治理機(jī)制、治理方法、治理評(píng)價(jià)等均帶來(lái)了系統(tǒng)性的挑戰(zhàn)。
提升城市社區(qū)的治理效能可從以下四個(gè)方面展開(kāi)。重塑城市社區(qū)治理理念。社區(qū)治理在根本上是處理不同層次、不同類(lèi)別的利益關(guān)系問(wèn)題。在整體上要確立人民本位的治理價(jià)值，提升居民的客觀生活質(zhì)量和主觀生活滿意度；在具體行動(dòng)中要以社區(qū)公共利益為前提妥善處理群體間、群體與個(gè)體間的利益分歧和沖突。推進(jìn)社區(qū)治理體系的制度化建設(shè)。在主體格局上要推進(jìn)“一核多元”體制，在治理機(jī)制上要確立治理的制度性、道德性規(guī)范，構(gòu)建限度博弈框架，形成主體協(xié)同共治機(jī)制。提升治理主體的協(xié)同治理能力。核心是提升社區(qū)黨組織的統(tǒng)領(lǐng)能力，強(qiáng)化社區(qū)自治組織的自治能力，推動(dòng)權(quán)力主體的治理權(quán)力、資源隨治理責(zé)任下沉至基層社區(qū)治理單元。同時(shí)通過(guò)對(duì)社會(huì)組織、業(yè)委會(huì)組織、志愿者的有效培育和規(guī)范引導(dǎo)，提升社區(qū)治理服務(wù)社會(huì)化、自主化的水平。將數(shù)字技術(shù)轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理效能。推進(jìn)社區(qū)治理機(jī)制的數(shù)字化轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)治理與技術(shù)的耦合式共促共榮。在治理方法上，推進(jìn)智慧社區(qū)平臺(tái)、社區(qū)融媒體載體的建設(shè)，保障信息安全，防范數(shù)字鴻溝風(fēng)險(xiǎn)，不斷探索數(shù)字技術(shù)賦能賦權(quán)城市社區(qū)治理的新模式。
（本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)城市基層社會(huì)治理效能的生成機(jī)理與提升路徑”〈21CZZ023〉階段性成果）
